基于我國城市水管理經(jīng)驗借鑒，立足新發(fā)展階段，結合雄安新區城市水系統管理的形勢需求，將“全周期管理”理念融入雄安新區水系統管理，以閉環(huán)政策體系為路徑，探索取水—供水—用水—凈水—排水—循環(huán)利用全過(guò)程精細化管理。通過(guò)強化規劃引領(lǐng)、推進(jìn)體制改革、提升產(chǎn)業(yè)集中度、加強智慧化管理，實(shí)現城市水系統管理的要素全覆蓋、職能全集成、運維全過(guò)程、管控全智能。同時(shí)，為提升雄安新區應對氣候變化和急性沖擊災害的適應能力，實(shí)現新區水系統的安全運行與可持續發(fā)展，構建了基于不確定性的雄安新區城市水系統安全保障技術(shù)。該技術(shù)包括水系統的風(fēng)險源識別、風(fēng)險綜合評價(jià)和風(fēng)險管理策略三部分，分別從氣候變化、急性沖擊、安全保障機制三個(gè)方面提出應對策略，建設高韌性高彈性的城市水系統。

結合雄安新區城市水系統管理的形勢需求，引入全周期管理理念，以閉環(huán)式管理政策為基本路徑，推進(jìn)城市水系統的全要素管控、全流程監督、跨區域協(xié)同、分層次治理，以水系統綜合規劃為抓手、以管理機構整合為依托、以一體化運營(yíng)為突破口、以監測數據和智慧平臺為支撐，探索構建雄安新區城市水系統全周期管理機制。

近年來(lái)，多位專(zhuān)家表達了對雄安新區城市水安全面臨的多重嚴峻挑戰的擔憂(yōu)，但缺乏從多災種綜合影響的角度具體評估雄安新區水系統的風(fēng)險及風(fēng)險應對策略的研究，也缺乏對新區未來(lái)城市發(fā)展帶來(lái)的城市基礎設施承載能力的不確定性的風(fēng)險管控機制研究。本文針對上述科技需求，重點(diǎn)關(guān)注高度不確定性的水安全保障，包括應對氣候變化與急性沖擊情景，所述城市水系統安全保障區別于傳統的水安全保障。

01 我國城市水管理現狀及發(fā)展趨勢

（1）缺乏系統性，規劃建設難銜接。城市內部水管理涉及部門(mén)眾多，在執行過(guò)程中存在部門(mén)利益為主的條塊管理，權責交叉過(guò)多，難以協(xié)調，導致城市水管理與流域水管理不協(xié)調、水陸管理分割、污染源環(huán)境介質(zhì)與污染物監管難統一等，政府缺位、越位、錯位的問(wèn)題較多。

（2）整體性不足，難以高效協(xié)同。水與物質(zhì)的傳輸過(guò)程及其時(shí)空分布被分割，缺乏將水質(zhì)、水量、水生態(tài)等相協(xié)調的系統思維，無(wú)法實(shí)現水治理效能的最大化。

（3）新發(fā)展階段，雄安新區水系統管理面臨新形勢。雄安新區地處白洋淀-大清河流域，屬于資源性缺水地區，水環(huán)境質(zhì)量較差，富營(yíng)養化問(wèn)題突出，水生態(tài)空間萎縮，新區地勢低洼，洪澇災害風(fēng)險較高。雖然雄安新區管理委員會(huì )實(shí)行扁平化管理，但目前涉水管理仍涉及多個(gè)橫向部門(mén)，有效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機制建立。河北省水利廳大清河管理處實(shí)際未能充分發(fā)揮管理協(xié)調流域治理和開(kāi)發(fā)利用職能。流域內不同省市污染物排放限值不同，流域上下游普遍缺乏統籌、治水各自為政、各類(lèi)措施之間缺少銜接。

雄安新區水管理，應統籌推進(jìn)水安全保障、水資源節約、水生態(tài)保護修復、水環(huán)境治理(見(jiàn)圖1)。

02 樹(shù)立系統觀(guān)念推進(jìn)城市水管理

2.1 城市水系統“全周期管理”

“全周期管理”涉及理念、制度、資源、方法的關(guān)系集合，應將其作為城市水系統管理的方向指引，遵循內在規律，把握整體性和周期性，采取與全局相一致又具有針對性的措施，推動(dòng)系統治理。同時(shí)，以綜合信息化平臺為支撐，重視從系統要素、結構功能、內在機制與運行模式等層面全方位監測評估，從前期監測預警、中期處置應對到后期復盤(pán)反饋，各環(huán)節運轉順暢，深度協(xié)同(見(jiàn)圖2)。

雄安新區城市水系統全周期管理，應基于新區水系統現狀，堅持人與自然和諧共生基本方略，堅持國家治水方針，運用發(fā)展、全面、系統思維，開(kāi)展水系統全過(guò)程、全要素、全場(chǎng)景的精細管理。綜合考慮水與自然、水系統內、水與人、人與人之間關(guān)系，全面推進(jìn)“一個(gè)尊重，五個(gè)統籌”(見(jiàn)圖3)。

2.2 構建閉環(huán)式管理政策體系

以政策保障為抓手，構建由管理目標、供給措施、行業(yè)需求、管理環(huán)境和評估手段組成的閉環(huán)式管理政策體系，由自上而下的引領(lǐng)與自下而上的反饋相結合，推動(dòng)實(shí)現雄安新區城市水系統“全周期管理”(見(jiàn)圖4)。

03 雄安新區水系統全周期管理措施探索

3.1 強化頂層設計

以水系統綜合規劃為抓手，實(shí)現管理要素“全覆蓋”。編制涵蓋供水、污水處理及再生利用和雨水等子系統，覆蓋取水、供水、用水、凈水、排水、循環(huán)利用等要素的城市水系統綜合規劃，將其作為城市水系統綜合治理的頂層設計，明確建設目標和總體策略(見(jiàn)圖5)。

3.2 推進(jìn)體制改革

以管理機構整合為依托，實(shí)現管理職能“全集成”。消除管理盲區，解困“條塊分割”管理格局。同時(shí)，進(jìn)一步整合和強化資金、用地等要素保障(見(jiàn)圖6)。

3.3 提升產(chǎn)業(yè)集中度

以一體化運營(yíng)為突破口，實(shí)現運行管理“全流程”。逐步探索供排水一體化運營(yíng)模式，降低全過(guò)程運行成本，提升全系統運行效率。推動(dòng)由政府單一治理向政府、企業(yè)和社會(huì )共治轉變。探索建立運營(yíng)服務(wù)費與供水水質(zhì)、污水收集率、進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量等掛鉤的按效付費機制(見(jiàn)圖7)。

3.4 推行智慧化管理

以監測數據和智慧平臺為支撐，實(shí)現管控方式“全智能”。建立“用數據說(shuō)話(huà)、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng )新”的雄安新區城市水系統監管模式。同時(shí)，不斷深化智慧管理平臺功能，充分發(fā)揮平臺在城市體檢、智能建造、智慧市政、智慧社區、城市綜合管理，以及政務(wù)服務(wù)、公共衛生等領(lǐng)域的應用支撐。

04 水系統安全保障總體技術(shù)框架

本研究的范圍是雄安新區的城市建設區，即新區起步區，規劃范圍約為200 km2，其中建設用地約100km2。設定城市水系統安全保障的目標為：控制災害源、減輕易損性、提高適應性、增強恢復力。確定城市水系統安全保障的原則為：以人為本，預防為主；統一領(lǐng)導，分級處置；綜合評估，科學(xué)決策；快速響應，協(xié)同應對。

城市水系統安全保障技術(shù)總體框架如圖8所示，主要包括水系統的風(fēng)險源識別、風(fēng)險綜合評價(jià)和風(fēng)險管理策略三部分。風(fēng)險源識別需要對氣候變化和急性沖擊的各種風(fēng)險源進(jìn)行識別。風(fēng)險綜合評價(jià)從危險性、暴露性、脆弱性及減災能力等角度，對風(fēng)險進(jìn)行量化評估。風(fēng)險管理策略包括工程性措施和非工程性措施，并應有相應的風(fēng)險管理機制作為保障。

05 城市水系統應對氣候變化

5.1 氣候變化對城市水系統的影響路徑分析

氣候變化對城市水系統的影響及應對，可從流域水循環(huán)系統和城市水循環(huán)系統這兩個(gè)尺度進(jìn)行分析。流域水循環(huán)系統空間范圍更大，更多地表現出自然屬性。城市水循環(huán)系統空間范圍相對要小一些，更多地表現為人工屬性。

城市水系統是由城市的水源、供水、用水和排水等四大要素組成的。這四大要素的相互聯(lián)合構成了城市水循環(huán)系統，每個(gè)要素都對這個(gè)循環(huán)系統起著(zhù)一定的促進(jìn)或制約作用。氣候變化對城市水系統的影響路徑如圖9所示。這四大要素都可能成為氣候變化對城市水系統的影響對象。氣候變化對供水和用水子系統的影響主要體現在氣溫變化對城市用水量的影響上，進(jìn)而影響供水管網(wǎng)的性能。在城市水系統中，城市排水子系統對氣候變化最為敏感。一方面，氣候變化引起的暴雨強度的變化會(huì )改變城市地表徑流產(chǎn)生量，可能增大城市排水管網(wǎng)壓力，甚至增大城市內澇災害的頻率和危害程度。特別對于沿海城市，氣候變化帶來(lái)的海平面上升會(huì )加劇風(fēng)暴潮和洪澇災害的頻率和強度。另一方面，氣候變化通過(guò)影響城市的降雨徑流，影響徑流污染及合流制溢流污染量，再疊加氣溫的變化，對城市排水的受納水體水質(zhì)產(chǎn)生影響。

城市水循環(huán)系統與流域水循環(huán)系統的一大區別在于擁有管網(wǎng)系統。氣候變化對城市水系統的影響除了體現在降水和地表徑流之外，更多體現在對管網(wǎng)性能的影響上，這是流域水文、水質(zhì)模型模擬所不能解決的，因此需要用城市水系統的相關(guān)模型進(jìn)行模擬。研究方法可采用通過(guò)建模的方法預測未來(lái)不同氣候變化情景下水系統的響應，模型可選擇氣候模式與水文、水資源或水質(zhì)模型相結合的方式進(jìn)行。

5.2 氣候變化對城市水系統的影響與風(fēng)險分析框架

構建的氣候變化對城市水系統影響與風(fēng)險分析的“氣候變化模擬預估—氣候變化增量分析—水系統影響風(fēng)險分析”的技術(shù)框架如圖10所示，運用全球氣候模式，借助降尺度方法，驅動(dòng)區域氣候模式，根據設定的氣候變化情景，對未來(lái)的氣候變化進(jìn)行預估。通過(guò)對氣候模式預估結果的科學(xué)分析，得到未來(lái)氣候變化增量。根據氣候變化增量，借助相關(guān)模型與指標，結合所研究城市及其水系統的實(shí)際情況，系統分析氣候變化對城市水系統的水資源、水環(huán)境與排水防澇安全等可能產(chǎn)生的影響與風(fēng)險。

從水資源分析、排水防澇風(fēng)險分析、水環(huán)境影響分析三個(gè)方面，構建的分層級城市水系統風(fēng)險分析方法。

水資源風(fēng)險分析宜考察全年的水資源量。排水防澇風(fēng)險分析的模擬情景，宜采用100年一遇短歷時(shí)和100年一遇長(cháng)歷時(shí)。水環(huán)境風(fēng)險分析的模擬情景，宜采用平水年全年、100年一遇短歷時(shí)和100年一遇長(cháng)歷時(shí)。

分析結果表明：雄安新區未來(lái)受氣候變化影響的排水防澇風(fēng)險較高，水環(huán)境風(fēng)險中等，水資源風(fēng)險較低。因此，雄安新區應重點(diǎn)關(guān)注較高風(fēng)險的排水防澇安全及中等風(fēng)險的水環(huán)境安全，適當關(guān)注較低風(fēng)險的水資源安全。

5.3 應對策略

城市水系統應對氣候變化帶來(lái)的挑戰，應堅持開(kāi)源與節流相結合、集中與分散相結合、灰色與綠色相結合、剛性與柔性相結合的原則，進(jìn)行系統的分析，構建健康而有韌性的城市水循環(huán)系統。

雄安新區應采用綠色與灰色基礎設施相結合等各種措施，減緩氣候變化給雄安新區的排水防澇安全和水環(huán)境安全增加的負面沖擊。

06 城市水系統應對急性沖擊

6.1 風(fēng)險分析

城市水系統急性沖擊風(fēng)險分析可分為風(fēng)險源識別和風(fēng)險綜合評估2個(gè)步驟。風(fēng)險源識別是找出可能對城市水系統產(chǎn)生影響的各種急性沖擊風(fēng)險類(lèi)型。風(fēng)險綜合評估是結合區域實(shí)際情況以及利益相關(guān)者的討論，定量評估城市水系統應對各類(lèi)急性沖擊的危險性、暴露性、脆弱性和減災能力等因素的過(guò)程。

城市水系統脆弱性評估包括供水、污水、雨水及涉水空間4個(gè)子系統，采用定性與定量結合的方式，分為高、較高、中、較低、低5個(gè)等級，成果列于表1。

表1 雄安新區城市水系統脆弱性分析矩陣

6.2 應對策略

區別于傳統的防災減災和災害風(fēng)險管理，主要注重控制災害源和采取相應的技術(shù)措施降低風(fēng)險和減輕設施的損耗。韌性城市框架下的城市水系統應對急性沖擊的策略旨在韌性城市的全生命周期內進(jìn)行彈性干預和控制，將水系統風(fēng)險始終控制在設定的可接受風(fēng)險范圍之內，實(shí)現“風(fēng)險可控制、巨災能適應、損失可降低”的綜合安全目標。

面對急性沖擊帶來(lái)的挑戰，雄安新區城市水系統主要從城市洪水內澇用地安全空間管制、關(guān)鍵水設施安全韌性保障、城市水系統災后恢復能力提升和對接智能防災減災應急管理平臺4個(gè)方面進(jìn)行應對。

07 城市水系統安全保障機制

7.1 城市水系統應急預案體系

雄安新區應按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，覆蓋可能發(fā)生的主要重大急性沖擊風(fēng)險種類(lèi)，制定城市水系統應急預案體系?！缎郯残聟^突發(fā)事件總體預案》設置了四級應急響應等級：一級、二級、三級、四級，應急響應等級視事態(tài)發(fā)展升級、降級或終止?；诳傮w預案，雄安應盡快建立城市水系統應急預案體系。應從供水安全保障應急預案、排水安全保障應急預案和水源和水體安全保障應急預案三個(gè)方面來(lái)分類(lèi)涵蓋（見(jiàn)圖11）。

7.2 城市水系統風(fēng)險管控機制

按照“多級保障和多渠道兼容，單位自救與社會(huì )救援相結合”的原則，制定“城市-組團-社區”三級風(fēng)險管控機制，包括區域協(xié)同機制、綜合應對機制、專(zhuān)業(yè)負責機制和網(wǎng)格化管理機制。

區域協(xié)同機制指雄安新區應在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組統籌指導下，在領(lǐng)導小組辦公室綜合協(xié)調下，在國家有關(guān)部委和北京、天津市支持幫助下，按照河北省委省政府的安排部署協(xié)調聯(lián)動(dòng)京津冀。

08 小結

新時(shí)期，科學(xué)的城市水系統管理，應摒棄“條塊分割”“碎片化”管理方式，貫徹“全周期管理”理念，堅持以人民為中心，堅持系統觀(guān)念，運用發(fā)展、全面、系統思維，構建城市水系統全周期閉環(huán)管理政策體系，做好城市水系統頂層設計，突破條塊分割式傳統管理格局，創(chuàng )新一體化運營(yíng)模式，在融合多源涉水信息基礎上，依托智慧管理平臺實(shí)施閉環(huán)管理，打造城市水系統全周期管理機制，為強化城市水系統整體效能、健全城市有機生命體、構建流域生命共同體提供支撐。

同時(shí)主動(dòng)應對氣候變化和急性沖擊，建立雄安新區城市水系統應急預案體系，提高城市水系統安全保障水平及城市韌性。

延伸閱讀：

雄安新區新型城市水系統構建的模式和標準研究