全康環(huán)保:PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。中國PPP近年發(fā)展迅猛，但是PPP管理體制仍存在諸多問(wèn)題，制約了PPP的長(cháng)久可持續發(fā)展。結合“協(xié)同理論”深入分析中國PPP管理體制現狀，指出“協(xié)同失靈”的核心問(wèn)題在于部門(mén)間處于被動(dòng)協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補丁不斷且部門(mén)間利益矛盾無(wú)法有效化解，“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革勢在必行。其基本實(shí)現途徑是，通過(guò)制度化手段啟動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同，采取信息化手段、領(lǐng)導小組制度及績(jì)效考核創(chuàng )新等舉措優(yōu)化協(xié)同過(guò)程，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。

01 引言

近年來(lái)，為應對地方債務(wù)高企、社會(huì )需求多元及供給效率不高等問(wèn)題，國家層面開(kāi)始大力推廣PPP（Public-Private Partnership，公私合作，在我國也稱(chēng)作“政府與社會(huì )資本合作”），得到了地方政府的積極響應。[1]PPP模式是指政府通過(guò)市場(chǎng)機制引入社會(huì )資本的合作模式，既能緩解公共財政壓力，也有助于提高公共設施及服務(wù)的供給效率。[2]根據世界銀行的評價(jià)，中國PPP在項目準備、項目采購、合同管理和社會(huì )資本發(fā)起項目等四方面的綜合得分處于全球中上水平。[②]國家財政部PPP項目庫最新數據統計顯示，截至2020年11月末，全國累計簽約PPP項目數6920個(gè)、投資額11.0萬(wàn)億元。[③]簡(jiǎn)言之，中國PPP近年發(fā)展迅猛。

然而，PPP管理體制仍存在諸多問(wèn)題，特別是多頭管理、跨部門(mén)協(xié)同困局制約了PPP的健康可持續發(fā)展。圖1顯示，我國PPP自2014年后快速發(fā)展，而從2018年開(kāi)始迅速回落，表明PPP發(fā)展仍面臨嚴峻考驗和挑戰。國家層面的PPP管理體制既肩負著(zhù)政策制定功能，是PPP應用發(fā)展的“掌舵人”，也承擔宏觀(guān)協(xié)調、統計及管理工作，是PPP項目實(shí)踐的“指揮者”，因而PPP管理體制的科學(xué)與否至關(guān)重要。[3]本文開(kāi)展PPP管理體制改革研究，通過(guò)回顧PPP管理體制歷史成因及作用機理，結合實(shí)踐診斷政府部門(mén)間橫向協(xié)同的現狀及失靈問(wèn)題，指出核心問(wèn)題在于部門(mén)間處于被動(dòng)協(xié)同狀態(tài)，以至于信息交流不暢、補丁不斷且部門(mén)間利益矛盾無(wú)法有效化解，最后基于跨部門(mén)協(xié)同理論建構PPP管理體制“走向協(xié)同”的改革框架及對策，以期為PPP管理體制改革提供科學(xué)參考。

02 文獻回顧及理論分析

中國PPP發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，自2014年開(kāi)始，中國PPP發(fā)展進(jìn)入第四個(gè)階段。[4]前三個(gè)階段以市場(chǎng)自發(fā)、地方創(chuàng )新為主要特征，與之形成鮮明對比的是，第四階段最大的特征在于國家層面自上而下主導PPP模式推廣。[5]PPP模式雖然是一項市場(chǎng)化創(chuàng )新機制，但它所應用的領(lǐng)域通常為公共設施和服務(wù)領(lǐng)域，具有公共屬性，呈現需求彈性小、供給成本弱增性強、自然壟斷屬性高等特征。這決定了PPP模式不能完全依靠市場(chǎng)調節，而必須依賴(lài)政府的監管和規制，只有如此，才能保證政府責任不缺位。[6]與此同時(shí)，PPP項目投資大、周期長(cháng)（跨度通常達10年以上），[7]涉及部門(mén)內人員職業(yè)流動(dòng)帶來(lái)的業(yè)務(wù)代際交接等問(wèn)題。此外，PPP項目還具有現金流“先負后正”的投資屬性和外部性，[8]表現為前期以資金投入為主，后期只有隨著(zhù)項目投產(chǎn)運營(yíng)，才能形成回報，而這一回報不僅僅體現在項目自身的現金流之中，還體現在社會(huì )公眾及城鄉發(fā)展等外部屬性之中。因此，PPP還是一項涉及財政部門(mén)、發(fā)改部門(mén)和行業(yè)部門(mén)等部門(mén)間的業(yè)務(wù)代償合作、跨部門(mén)共同策劃及整體政府協(xié)作的協(xié)同治理業(yè)務(wù)。[9]綜上，PPP管理體制是一項涉及多個(gè)部門(mén)綜合的共同管理體制。

當前我國的PPP實(shí)踐主要由政策驅動(dòng)。喻文光（2016）指出，當前的PPP政策制定主體各異，導致政策立場(chǎng)不同、利益沖突強、協(xié)調難度大等難題，這使得PPP實(shí)踐無(wú)法形成穩定預期。[10]于安（2017）認為，我國的PPP制度建構方式存在問(wèn)題，以政府政策性文件為主的管理體制不具備持續的激勵與約束，有必要通過(guò)提高立法層級和效力等級來(lái)加強制度的可靠性和約束力。[11]其中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，受到學(xué)者們普遍關(guān)注，即國家發(fā)展改革委和國家財政部（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)改委”“財政部”，同時(shí)出現時(shí)簡(jiǎn)稱(chēng)“兩部委”）兩部委一直主導近年P(guān)PP的推廣工作，但兩部委的PPP政策并不協(xié)調，嚴重影響了PPP項目的有序推進(jìn)。[12]與此同時(shí)，PPP立法文件的“難產(chǎn)”也反映出PPP多方利益仍無(wú)法達成共識的難題。龔鵬程和臧公慶（2016）認為，我國PPP法律制度供給的匱乏和規則架構的不合理，導致了PPP應用前景“蒙灰”。[13]孫學(xué)工等（2015）分析指出我國現有管理體制不適應PPP項目自身的特點(diǎn)，有必要進(jìn)行系列改革。[14]張?（2015）認為，我國PPP的政府監管體系是較為分散的多機構共同監管模式，可能存在監管真空及重疊的管理矛盾。[15]王俊豪等（2017）提出，應建立“監管法規政策完善、監管機構執行有力、監管績(jì)效評價(jià)科學(xué)”的現代PPP監管體系，以實(shí)現監管有據、運行高效、激勵有效。[16]

綜上，已有文獻指出了我國PPP管理體制中雖初步開(kāi)展協(xié)同實(shí)踐，但存在“協(xié)同失靈”的問(wèn)題。遺憾的是，尚未有學(xué)者深入調研我國PPP管理體制現狀，全面歸納并提煉協(xié)同失靈的具體問(wèn)題。這導致理論層面提出的改革思路無(wú)法與現實(shí)問(wèn)題一一對應，亟待結合現實(shí)轉化為可操作的對策。本文調研并分析中國PPP管理體制當前存在的現實(shí)問(wèn)題，結合黨的十九屆五中全會(huì )有關(guān)經(jīng)濟管理體制改革新思路，建構PPP管理體制改革框架及對策，以期PPP管理體制從停留在形式上的協(xié)同邁向實(shí)質(zhì)上的協(xié)同。

03 中國PPP管理體制的現狀及問(wèn)題

當前，中國PPP形成了發(fā)改委和財政部共同牽頭主導的管理體制，面臨著(zhù)棘手的跨部門(mén)協(xié)同難題，具體表現為立場(chǎng)不一致、結構不協(xié)調、程序不兼容、信息難共享等。

1. 兩部委共同牽頭主導的PPP管理框架：立場(chǎng)不一致

2012年，PPP模式推廣便拉開(kāi)了序幕。當時(shí)國家先后發(fā)文限制BT（Build Transfer，建設-移交）、墊資承包、偽購買(mǎi)服務(wù)（含工程）、融資平臺等模式，并通過(guò)修訂《預算法》來(lái)進(jìn)一步規制地方債問(wèn)題。由于以往的發(fā)展模式被政令限制，地方政府一時(shí)間陷入發(fā)展困境，急需尋找新的發(fā)展模式。2014年，中央層面相繼大量發(fā)布PPP相關(guān)政策，向地方政府釋放采用PPP模式發(fā)展基礎設施與公共服務(wù)的改革信號，也得到了地方政府的積極響應。筆者統計整理了2014-2020年的PPP相關(guān)政策，發(fā)現中央層面累計發(fā)布208份政策文件，發(fā)文部門(mén)以國務(wù)院、財政部和發(fā)改委為主（見(jiàn)圖2）。實(shí)際上，即便是國務(wù)院發(fā)布的PPP文件，大部分也經(jīng)由財政部或發(fā)改委起草后，再通過(guò)國務(wù)院層面發(fā)布。這表明，2014年以來(lái)的PPP模式推廣以財政部和發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)牽頭主導。這種雙部門(mén)主導的方式與以往階段的PPP發(fā)展不同，因為以往通常由行業(yè)主管部門(mén)主導，決定其中一個(gè)行業(yè)的PPP模式應用或市場(chǎng)化改革。例如，第二階段PPP是以原國家建設部主導市政工程PPP項目為主，第三階段PPP則是以國家交通部門(mén)主導軌道交通、高速公路PPP項目為主。[17]因此，自2014年以來(lái)的一系列政策措施體現了以?xún)刹课餐瑺款^主導的PPP管理框架特征。

兩部委牽頭主導，積極推廣PPP模式，加快了PPP的應用發(fā)展。在此過(guò)程中，兩部委的主要職能都與PPP模式有很大關(guān)聯(lián)性，因而兩部委都表現出積極的態(tài)度。一方面，發(fā)改委負責固定資產(chǎn)投資項目的可行性研究和審批，涉及基礎設施和公共服務(wù)PPP項目投融資論證與審批；另一方面，財政部主要負責公共預算審批和管理，涉及公共財政預算管理中有關(guān)PPP項目形成的財政支付或補貼資金審批與監管。

然而，由于兩部委的監管立場(chǎng)不同，導致兩部委經(jīng)常在同一個(gè)項目的同一階段形成交鋒?？傮w上，發(fā)改委通常持投資立場(chǎng)，傾向于用有限的財力做更多的項目；而財政部通常持預算立場(chǎng)，意在公共財政預算收支風(fēng)險可控、發(fā)展有穩定預期。這雖然不是PPP領(lǐng)域獨有的現象，但在PPP模式應用領(lǐng)域的表現尤為突出。因為PPP項目金額很大，涉及利益主體多，因此，兩部委在前期論證環(huán)節中為擁有自己的話(huà)語(yǔ)權而博弈。[18]此外，由于兩部委在具體PPP項目實(shí)施過(guò)程中，只是參與了項目立項審批、財政預算編排等前期環(huán)節，即便在后續實(shí)施過(guò)程中也參與監管，相比行業(yè)主管部門(mén)仍舊處于間接管理的地位。因此，兩部委主導的PPP管理框架雖然能快速推動(dòng)項目落地實(shí)施，卻無(wú)法保障PPP項目管理的全過(guò)程可持續。

2. 多部門(mén)交叉的PPP管理體系：結構不協(xié)調

由于基建項目實(shí)施涉及項目審批、預算安排、招標采購、合同簽署、資金籌措及行業(yè)發(fā)展等多方面統籌，因此，一個(gè)項目即便不采用PPP模式，也會(huì )在實(shí)施環(huán)節中涉及多部門(mén)業(yè)務(wù)的交叉?？梢?jiàn)，PPP管理體系實(shí)際上是在已有的基建投融資項目管理體系基礎上，形成的多部門(mén)交叉體系（見(jiàn)圖3）。[④]

與以往不同的是，財政部于2014年新成立金融五處，專(zhuān)門(mén)負責PPP政策與管理工作，同時(shí)掛牌成立了政府和社會(huì )資本合作中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP中心”），[⑤]專(zhuān)門(mén)統籌PPP項目及信息管理工作。相應地，地方省、市、縣各級財政部門(mén)在滿(mǎn)足條件的前提下，掛牌設立了地方PPP中心。但是，當前PPP中心的職能定位主要是服務(wù)性機構，并沒(méi)有監管職能，也不能參與項目的具體采購環(huán)節，[19]因此并沒(méi)有改善“協(xié)同失靈”的問(wèn)題。此外，我國因另設發(fā)改部門(mén)專(zhuān)門(mén)論證項目投融資，因此財政部門(mén)無(wú)法對項目和資金做統籌管理。此外，自2014年以來(lái)的PPP推廣工作由財政部金融司發(fā)起，相比財政部其他部門(mén)，如預算管理、城建管理及服務(wù)管理等部門(mén)而言，金融司推廣PPP的初衷仍是化解地方債務(wù)，因此對PPP項目實(shí)施過(guò)程中的管理問(wèn)題考慮不深。加之行業(yè)主管部門(mén)相比財政部門(mén)更了解行業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識，因此PPP模式的推廣必須得到行業(yè)主管部門(mén)的積極支持才能行之有效。PPP模式推廣之初，財政部金融司首先發(fā)起的項目流程并不適用于項目實(shí)際，隨后發(fā)改委加入到流程優(yōu)化的管理過(guò)程之中，而在項目的實(shí)施落地過(guò)程中，各個(gè)行業(yè)部門(mén)、法制部門(mén)及融資相關(guān)部門(mén)等都相繼參與到管理過(guò)程之中?？梢?jiàn)，當前的多部門(mén)交叉管理體系并不是科學(xué)決策的結果，而是在已有行政體制基礎上自然生成的結構，因此難免存在溝通不暢、管理松散的問(wèn)題。整體管理結構的不協(xié)調，催生了近年P(guān)PP管理流程反復打“補丁”的現象。

3. 多文件規制的PPP管理依據：程序不兼容

前文已述，我國PPP管理體制以政策驅動(dòng)為主，尚缺乏上位法來(lái)統一規制。實(shí)際上，國家在PPP立法工作上做出過(guò)許多努力，尤其是以原國務(wù)院法制辦公開(kāi)征求意見(jiàn)的《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》、[⑥]發(fā)改委的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》及財政部的《PPP立法草案》等為典型。[20]然而，PPP立法工作至今困難重重，即便由國務(wù)院出面牽頭推動(dòng)，PPP條例也遲遲無(wú)法正式出臺，折射出PPP管理實(shí)踐過(guò)程中所涉及的多部門(mén)利益沖突及博弈的復雜性。

同時(shí)，當前PPP管理依據多樣，呈現多部文件綜合規制的形態(tài)。具體而言，國家法律層面以《合同法》《公司法》《招標投標法》《政府采購法》《會(huì )計法》《稅法》《銀行法》及《仲裁法》等相關(guān)條款為依據，[21]但是這些條款普遍存在未能全面覆蓋的問(wèn)題及存在與PPP模式相沖突的內容。相比法律，效力低一層級的便是辦法及條例文件。2015年，《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管理辦法”）[⑦]和《關(guān)于促進(jìn)政府與社會(huì )資本在公共服務(wù)領(lǐng)域合作的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導意見(jiàn)”）[⑧]出臺，成為當前PPP最有針對性的規制依據。其中，《管理辦法》被認為是一項促進(jìn)PPP模式發(fā)展的配套制度，但由于《管理辦法》主要從特許經(jīng)營(yíng)的角度解釋PPP，因此導致更廣泛意義上的PPP統一管理目標無(wú)法實(shí)現。[22]而《指導意見(jiàn)》存在法律效力較低的問(wèn)題，許多原則性條款容易被之后發(fā)布的政策性文件替代或更新。2016和2019年，國務(wù)院先后出臺的《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》和《政府投資條例》，對PPP相關(guān)的固定資產(chǎn)投資管理過(guò)程起到重要規制作用，但仍舊只是從一個(gè)管理視角對PPP做規制，因此還是只能起到間接管理的作用。此外，2015和2019年，最高人民法院先后發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》和《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規定》，給出PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議的司法解釋。這雖然為PPP的合同管理提供了法律依據，但也只是解決了PPP合同管理中的爭議解決一個(gè)環(huán)節，而且還存在諸多不適用性問(wèn)題。綜上，上述綜合規制現狀不可避免地帶來(lái)法律制度沖突、解讀不一致等問(wèn)題，潛在矛盾可能一觸即發(fā)（見(jiàn)圖4）。

下文以前期論證、招標采購及資金投融三個(gè)核心環(huán)節為例，闡釋多部門(mén)文件綜合規制帶來(lái)的程序不兼容及補丁不斷的現狀。

一是前期論證環(huán)節。自2015年起，兩年時(shí)間內，財政部通過(guò)持續發(fā)文的方式，基本建構了“一個(gè)方案、兩個(gè)評估”的PPP前期論證程序（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩評一案”）[⑨]以及“申請-審批”的PPP項目入庫管理制度。[⑩]2016年，兩部委相繼發(fā)文以進(jìn)一步規范前期論證程序，重點(diǎn)是捋清了發(fā)改部門(mén)傳統的項目立項程序與PPP前期論證程序之間的關(guān)系，明確“可研立項在前，PPP論證在后”，并建立了跨部門(mén)“聯(lián)評聯(lián)審”的前期論證制度。[11]2017年，財政部再次發(fā)文，以清理整頓PPP項目管理庫為由，實(shí)則進(jìn)一步規制PPP實(shí)踐中的異化、走樣問(wèn)題，提出了PPP項目前期論證的負面清單，被稱(chēng)作“清庫”文件。[12]2019年，財政部再次發(fā)文，又澄清PPP前期論證的正面清單?？梢?jiàn)，前期論證環(huán)節涉及多部門(mén)，然而由于部門(mén)之間并未充分溝通協(xié)商，分別以各自立場(chǎng)發(fā)文，導致實(shí)踐中“補丁”不斷的現象。

二是招標采購環(huán)節。根據筆者對財政部PPP項目庫的統計分析，單個(gè)PPP項目的招標采購階段通常歷時(shí)3-6個(gè)月，重大項目則需要更長(cháng)時(shí)間，一般需要經(jīng)歷市場(chǎng)測試、資格預審、正式評審和合同談判等多個(gè)步驟，在經(jīng)過(guò)多輪對比之后才能選定投資者。2014年，財政部先后發(fā)布《PPP項目的政府采購管理辦法》及“競爭性磋商”采購方式，要求操作規范主要遵照《政府采購法》。[13]然而，這一政策導致了實(shí)踐困惑：根據PPP項目的特點(diǎn)，投資者通常希望在投資的同時(shí)獲得工程施工任務(wù)，這便是典型的“兩標并一標”環(huán)節，它主要受《招標投標法》規制。[14]這顯示了《政府采購法》和《招標投標法》之間的一個(gè)沖突。[23]2017年，財政部發(fā)文再次澄清并解釋兩者之間的銜接關(guān)系。[15]實(shí)際上，這一環(huán)節在實(shí)施過(guò)程中仍存在諸多解讀空間或異化行為，與現有的政府購買(mǎi)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等程序仍存在矛盾點(diǎn)。

三是資金投融環(huán)節。從2015到2017年，財政部聯(lián)合三家政策性銀行實(shí)施低息資本金貸款政策，以補充PPP項目資本金，釋放“鼓勵PPP投資”的信號。在此期間，發(fā)改委于2016年聯(lián)合證監會(huì )推出PPP資產(chǎn)證券化（asset-backed securitization，簡(jiǎn)稱(chēng)“ABS”），以打通市場(chǎng)主體“退出”P(pán)PP投資的渠道，這實(shí)際仍是釋放“鼓勵”信號。而到了2017年，由于PPP實(shí)踐過(guò)于“火熱”，財政部不僅暫停了低息資本金貸款、前期獎補等配套政策，還發(fā)布專(zhuān)項債文件以期替代PPP模式。[16]2018年，財政部再次發(fā)文重申合規融資，并給出融資行為的負面清單，[17]釋放出“收緊PPP投資”的信號。此外，國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )（即“國資委”）也發(fā)布文件，以期約束中央企業(yè)這類(lèi)投資者對PPP項目的投資力度。[18]可見(jiàn)，PPP項目的資金投融資環(huán)節也一直受到政府的高度關(guān)注并且處于時(shí)時(shí)調適之中。

4. 重復建設的PPP管理信息庫：信息難共享

PPP信息管理工作也由財政部和發(fā)改委分別先后推動(dòng)。一方面，財政部于2015年底建立了PPP綜合信息平臺并向社會(huì )公布，包括PPP項目庫、專(zhuān)家庫、咨詢(xún)機構庫等全國統計信息，[19]并于2014-2017年每年選定一批示范項目。另一方面，發(fā)改委則于2016年聯(lián)合其他幾十個(gè)部門(mén)部委（包括財政部），依托已有的固定資產(chǎn)投資項目信息平臺建立了PPP項目信息庫，并于2020年向社會(huì )公布，以管理監測每個(gè)項目的全生命周期運行情況。城市PPP信息管理工作呈現兩個(gè)平臺各自為政、信息重復又分散的局面。而且，國家政府采購平臺記錄了所有廣義PPP模式的項目信息，加劇了局部性的“信息孤島”和“信息錯亂”，對于實(shí)踐中PPP相關(guān)信息獲取造成了困難（見(jiàn)圖5）。

04“走向協(xié)同”的PPP管理體制改革框架

馬克斯?韋伯提出的科層制理論，其核心要義在于明確分工和高度專(zhuān)業(yè)化。但是，專(zhuān)業(yè)化分工在提高組織效率的同時(shí)，也造成了部門(mén)割裂及碎片化問(wèn)題。[24]因此，行政部門(mén)間往往有著(zhù)很高的協(xié)調需求。伴隨21世紀城市經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的繁榮和分化，“棘手問(wèn)題”（wicked problem）日益增多，“協(xié)調”這一古老概念在新的情境下形成了新的話(huà)語(yǔ)體系，[25]形成“網(wǎng)絡(luò )化治理”“水平化管理”及“跨部門(mén)協(xié)同”等新型管理體制。[26]面對PPP管理體制的兩部委沖突、多部門(mén)交叉、多文件規制及信息庫重復建設等問(wèn)題，一方面需要認識到有些問(wèn)題并非協(xié)同問(wèn)題，而是體制固有問(wèn)題，另一方面也要承認當前PPP管理體制的跨部門(mén)協(xié)同存在失靈，因此，有必要倡導“走向協(xié)同”的改革。本文基于“跨部門(mén)協(xié)同”理論提出改革框架及相應對策建議。

1. PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制改革框架

跨部門(mén)協(xié)同是指政府部門(mén)之間的協(xié)調與合作活動(dòng)。它與傳統科層制有兩方面差異，一是更強調公私合作，二是更強調政府的扁平化管理能力。[27]“跨部門(mén)協(xié)同”適用于綜合屬性強、業(yè)務(wù)涵蓋部門(mén)廣的管理體制改革，它通過(guò)新的工作方式和責任機制實(shí)現信息共享，打破部門(mén)壁壘，優(yōu)化配置人力、物力、財政等各方面資源，最終實(shí)現既定政策目標。[28]“跨部門(mén)協(xié)同”通常包含啟動(dòng)、過(guò)程和產(chǎn)出三個(gè)階段：?jiǎn)?dòng)階段強調跨部門(mén)組織之間形成協(xié)同的條件，組織之間往往是因為權力或資源的不對稱(chēng)，才具有協(xié)同的動(dòng)力；過(guò)程階段主要強調維系組織協(xié)同的因素，包括共識、信任、協(xié)調、組織及機制設計等；產(chǎn)出階段則主要關(guān)注評價(jià)立場(chǎng)、評價(jià)指標及體系的建立等。[29]結合“跨部門(mén)協(xié)同”理論，本文提出三階段的PPP管理體制“走向協(xié)同”改革框架，首先通過(guò)外在壓力與內在動(dòng)力相結合的方式促成跨部門(mén)協(xié)同，然后通過(guò)科學(xué)的信息管理手段、組織設計及機制創(chuàng )新來(lái)維系PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體系，最終通過(guò)PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況、行政管理績(jì)效等方面來(lái)評價(jià)跨部門(mén)協(xié)同改革成效（見(jiàn)圖6）。

2. PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制改革對策

一是通過(guò)制度化手段啟動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同。PPP項目屬性決定了PPP管理體系離不開(kāi)跨部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系。然而，當前PPP管理過(guò)程中的跨部門(mén)協(xié)同問(wèn)題在于“形式上的協(xié)同，缺乏實(shí)質(zhì)協(xié)同舉措”，以被動(dòng)應付為主。例如，PPP項目論證環(huán)節往往要求各個(gè)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)評聯(lián)審論證會(huì )議，但是個(gè)別部門(mén)往往找借口推脫或委派非專(zhuān)業(yè)人士參會(huì )，導致項目進(jìn)程緩慢、溝通不暢且矛盾激化等問(wèn)題。實(shí)際上，PPP項目各個(gè)環(huán)節之前的跨部門(mén)協(xié)同并不是PPP項目獨有的現象，而是業(yè)已形成行政體制中常態(tài)化的工作方式。換言之，PPP相關(guān)部門(mén)間的權力與資源不對稱(chēng)條件“與生俱來(lái)”，但個(gè)別組織并沒(méi)有協(xié)同的激勵和動(dòng)力。因此，可以通過(guò)建立清晰的規則或制度，將跨部門(mén)協(xié)同管理體制形成書(shū)面文本，由各部門(mén)之間參照規則執行，通過(guò)制度化手段形成跨部門(mén)協(xié)同的外部壓力，從而為跨部門(mén)的啟動(dòng)創(chuàng )造條件。

二是通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間協(xié)同障礙。當前PPP相關(guān)部門(mén)間的協(xié)同障礙在于信息不通暢，以至于各方基于部分信息做出的決策有一定局限性，無(wú)法形成共識，也沒(méi)有條件建立信任關(guān)系。只有信息有效傳遞，才能改善這一境況。此外，當前跨部門(mén)信息協(xié)同已經(jīng)有一定的事實(shí)基礎，例如，兩部委于2016年共同發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府與社會(huì )資本合作(PPP)工作的通知》（財金[2016]32號文），表示要共同做好PPP改革管理工作，表達了要形成改革共識、建立信任的理念，只是對于具體“怎么改”仍未形成統一意見(jiàn)。由于PPP項目所涉及的部門(mén)之多、環(huán)節之多、金額之大、技術(shù)集成之復雜，是其他公共管理事務(wù)無(wú)法比擬的，因此，PPP項目相配套的信息管理工作也面臨極大挑戰，有必要將當前PPP項目庫、專(zhuān)家庫、政策庫、咨詢(xún)機構庫等信息進(jìn)行統一管理和數據互聯(lián)互通，通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間協(xié)同障礙，實(shí)現基于大數據治理的PPP信息協(xié)同管理目標。

三是通過(guò)領(lǐng)導小組主導跨部門(mén)協(xié)同管理?？绮块T(mén)協(xié)同作為傳統科層行政體制中嵌入的運行機制，[30]在改革過(guò)程中通常伴以組織重構工作。一方面，較為常見(jiàn)的跨部門(mén)協(xié)同是主導式的組織協(xié)同形式，這能提高統一決策的效率。[31]然而，考慮到我國現存的“以權威為依托的等級制縱向協(xié)同”，[32]以及基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域的多頭管理架構，徹底顛覆或調整行政組織結構并不現實(shí)，在短期內也無(wú)法實(shí)現。那么，一個(gè)可行的改革方向，是通過(guò)設立領(lǐng)導小組或者秘書(shū)處的形式建構主導式跨部門(mén)協(xié)同組織結構。另一方面，跨部門(mén)協(xié)同最大挑戰在于部門(mén)分歧難以協(xié)調。當前PPP項目管理實(shí)踐過(guò)程中，較為常見(jiàn)的情況便是在同一個(gè)環(huán)節，不同部門(mén)出現不同的意見(jiàn)。例如，財政部門(mén)往往會(huì )從財政預算或隱形債務(wù)方面提出PPP項目的風(fēng)險，表現出謹慎實(shí)施的態(tài)度；而業(yè)務(wù)部門(mén)往往出于行業(yè)發(fā)展或部門(mén)政績(jì)的動(dòng)機，主張通過(guò)快速推動(dòng)達成的方式來(lái)完成PPP項目投資。不僅如此，國家層面對于PPP若干問(wèn)題的認識也存在分歧，如政府對PPP項目的支付費用責任是否構成政府債務(wù)等問(wèn)題仍沒(méi)有定論，因此大范圍的行政機構改革尚無(wú)實(shí)踐基礎。綜上，當前通過(guò)建立領(lǐng)導小組主導的方式能大幅提高PPP管理體制的運行效率。

四是通過(guò)機制創(chuàng )新改善跨部門(mén)協(xié)同產(chǎn)出?？绮块T(mén)協(xié)同是不同部門(mén)在分工基礎上建立的即時(shí)合作機制，主要應對“臨時(shí)性”事務(wù)。但是PPP項目不是一般的項目，它往往投資大、周期長(cháng)，所以是一項大型的“臨時(shí)事務(wù)”，需要打破常規的創(chuàng )新機制才能維系跨部門(mén)協(xié)同管理體制的良性運轉。由于臨時(shí)事務(wù)通常側重結果導向，因此，PPP管理改革得以維系的一項重要創(chuàng )新機制是減弱績(jì)效指標與職能部門(mén)考評的聯(lián)系，并且針對項目過(guò)程和產(chǎn)出分別設置更為精細和精準的績(jì)效考核指標。此外，由于PPP項目成功的判斷標準還關(guān)乎公共利益是否得到保障，因此，項目績(jì)效考核標準除經(jīng)濟指標，還應設置社會(huì )效益及公共價(jià)值等指標以及整體政府視角的考評指標。最后，在PPP管理體制改革過(guò)程中，鼓勵綜合使用科層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò )機制，大膽試驗機制創(chuàng )新，是PPP管理體制改革成功的有益嘗試。

05 結論與建議

中國PPP管理體制雖尚未實(shí)現跨部門(mén)協(xié)同，但已為走向協(xié)同的改革奠定了良好的理念共識和現實(shí)需求。本文對于中國PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制的形成、特征與挑戰進(jìn)行了系統分析，指出當前跨部門(mén)協(xié)同的核心挑戰在于部門(mén)間立場(chǎng)不一致、上位法缺失、實(shí)施體系不連貫、信息管理工作各自為政等。未來(lái)，PPP跨部門(mén)協(xié)同管理體制的改進(jìn)建議應是樹(shù)立整體政府的理念，實(shí)現科學(xué)的跨部門(mén)協(xié)同管理。[26]首先，要改善跨部門(mén)協(xié)同的啟動(dòng)條件，通過(guò)制度化的方式約束和激勵跨部門(mén)協(xié)同的開(kāi)展；其次，要優(yōu)化協(xié)同流程，通過(guò)信息化手段消除部門(mén)間的協(xié)同障礙；再次，要破除多頭管理弊端，通過(guò)設置領(lǐng)導小組的方式統籌PPP管理過(guò)程；最后，要提升協(xié)同產(chǎn)出，通過(guò)機制創(chuàng )新的舉措促進(jìn)PPP在項目和社會(huì )兩方面的績(jì)效。

推進(jìn)PPP管理體制的科學(xué)化發(fā)展，將是我國治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。PPP模式將是我國基建投融資領(lǐng)域的重要發(fā)展模式，與之相配套的經(jīng)濟管理體制改革勢在必行。只有破除當前PPP管理體制改革癥結，才能推動(dòng)我國PPP模式健康可持續發(fā)展，我國的PPP項目也才能經(jīng)得起持久考驗。