在歷次EOD項目試點(diǎn)，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校分?，都有?zhù)類(lèi)似于“項目實(shí)施必須嚴格依法依規，嚴禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項目開(kāi)展時(shí)的一條紅線(xiàn)，想將EOD作為隱性債的一個(gè)途徑具有很大的法律風(fēng)險。

但是在EOD項目開(kāi)展中，不可避免的會(huì )出現政府與社會(huì )資本出資、融資的動(dòng)作，什么樣的行為會(huì )被判定為隱性債呢？如何才能規避隱性債風(fēng)險？

本系列文章將深入研究隱性債，為您展開(kāi)隱性債出現的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規避風(fēng)險等內容，具體分為四篇：

• 隱性債的起源

• 隱性債的政策導向

• 隱性債的界定

• EOD項目策劃如何規避隱性債風(fēng)險

為了規避隱性債的風(fēng)險，首先要知道什么是隱性債，如何界定隱性債，以及隱性債的變體有哪些。我們認為從2014年新《預算法》發(fā)布后，隱性債的定義就已經(jīng)相對清晰，后續2017年中央一系列政策再次對隱性債進(jìn)行了明確。

隱性債的定義

2014年新《預算法》給與了地方政府發(fā)行地方債的權力，同時(shí)也規定在國務(wù)院確定的限額內發(fā)行地方債券是地方政府唯一合法的舉債途徑。如果地方政府在這個(gè)唯一途徑之外進(jìn)行舉債，那么形成的債務(wù)就可以都歸為隱性債。事實(shí)上從2017年之后，業(yè)界對地方政府隱性債的定義基本統一為：地方政府在政府債務(wù)法定限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。

如果將這一句話(huà)拆開(kāi)來(lái)，可以大致分為三個(gè)部分：

在政府債務(wù)法定限額之外

從2015年對地方政府債務(wù)余額進(jìn)行限額管理正式開(kāi)始，全國地方政府債務(wù)限額由國務(wù)院根據國家宏觀(guān)經(jīng)濟形勢等因素確定，具體限額的形成過(guò)程是這樣的：

1、（總額形成）每年全國地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由國務(wù)院報全國人民代表大會(huì )或全國人大常委會(huì )審批；

2、（各地區額度形成方案）每年分地區地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由財政部在全國人大或其常委會(huì )批準的限額內提出方案，報國務(wù)院批準后下達各省級人民政府，并向社會(huì )公開(kāi)；

3、（各地區額度批準）省級人民政府依照下達的限額編制預算調整方案，報同級人大常委會(huì )批準；

4、（市縣級的舉債額度）市縣級政府確需舉借債務(wù)的，依照省級人民政府下達的限額編制預算調整方案，報同級人大常委會(huì )批準，由省級人民政府代為舉借。

在整個(gè)的地方債務(wù)使用中，有數據表明，大約50%的額度都是省政府使用，余下50%各市縣級政府分配，到了市縣級政府一層，可供使用的額度相對很低了，但是基層政府往往有較大的事權和相應支出，在地方政府債務(wù)的分配過(guò)程中再次顯示出事權和財權的不匹配。

因此，地方政府的法定債務(wù)限額每年確定一次，在限額內的債務(wù)地方政府當然會(huì )“物盡其用”，基本上都是一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，多出來(lái)的坑、超出預期的坑，就只能在限額外舉債。這就是隱性債的核心特征之一：限額外。

XXX等方式

直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式是描述隱性債形成的方式，重點(diǎn)在于這個(gè)債務(wù)是用財政資金來(lái)償還，或者使用地方政府信用來(lái)?yè)?，最終都是體現在財政資金的收支上，會(huì )對財政資金收支造成實(shí)際的或者潛在的影響。

但是，政府能夠調配的資金必然是財政資金，換句話(huà)說(shuō)，形式其實(shí)并不重要，“等方式”并沒(méi)有規定什么樣的方式形成的債務(wù)才是隱性債。

舉借的債務(wù)

“舉借的債務(wù)”看似重復但其實(shí)非常關(guān)鍵，隱性債很顯然是債務(wù)，但這仍然是很關(guān)鍵的一點(diǎn)，要成為隱性債，首先要成為債務(wù)，那么什么是債務(wù)呢？

在政府的實(shí)際財政支出中包含很多類(lèi)別，有的比如民生保障、義務(wù)教育等，每年都要支出，而且還很剛性，但這些剛性支出并不會(huì )被認定為是債務(wù)；在PPP項目中，有時(shí)會(huì )采用可用性缺口補助的方式來(lái)作為PPP項目的收入來(lái)源，正規PPP項目的這項支出也不會(huì )被認定為債務(wù)。

財政部2018年11月發(fā)布了財會(huì )[2018]31號《政府會(huì )計準則第8號——負債》，但是文件內對負債的定義并沒(méi)有涵蓋之前一系列地方政府債務(wù)監管政策的全部?jì)热?。例如?1號文規定，未來(lái)義務(wù)不確認為負債，確認負債的必要條件之一是“金額能夠可靠地計量”，但金額不能精確計量的未來(lái)支出責任，仍然可能有很多情況屬于地方政府債務(wù)監管政策的范圍。

目前，實(shí)踐中更多還是按照現有法規對于產(chǎn)生支付責任的行為過(guò)程的相關(guān)規定，來(lái)輔助做出判斷。然而，有些條目是否納入債務(wù)，應納入哪一層級的債務(wù)等等，仍有很大爭議。在政府采購服務(wù)或PPP項目中，一旦在部分合同條款或政府文件中約束條款過(guò)于剛性，就可能被納入債務(wù)的范圍。

總結：隱性債的“定義”可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化為地方政府在法定限額外舉借的債務(wù)，但是在判斷是否屬于債務(wù)的過(guò)程中還沒(méi)有明確的、量化的標準，在很多時(shí)候這種判斷可能還會(huì )有主觀(guān)的成分?？偠灾?，除了一些明顯可以判斷為債務(wù)的情況，大部分時(shí)候我們需要結合該情況的特征、是否違反了現行法律法規來(lái)最終判定是否屬于隱性債。

實(shí)踐過(guò)程中的判斷標準

在實(shí)踐過(guò)程中，不好下定論的情況大多是一些較為模糊的場(chǎng)景，而且主要聚焦在項目開(kāi)展過(guò)程中的政府支出責任，其他諸如政府開(kāi)具承諾函給金融機構、政府提供擔保、政府直接向某主體借款等場(chǎng)景都很明確就是隱性債。那么當涉及到項目的時(shí)候，判斷依據是什么呢？

通過(guò)總結常見(jiàn)的隱性債，基本上可以確定這三個(gè)標準：

1、政府的支出責任相對固化或固定，而不是以其他事項為依據來(lái)進(jìn)行支付；

2、政府的支出責任是相對滯后的，而不是當期給付的；

3、最終或者穿透了來(lái)看，支出責任都需要財政資金來(lái)承擔。

以下是這三個(gè)標準的闡釋?zhuān)?/p>

第一條：相對固化/固定

在通常的舉債中，例如向銀行借款，借款人通常需要定期、按照一定的金額向貸款人償還資金，政府隱性債通常逃不出這樣的形式，道理很簡(jiǎn)單，只有固定下來(lái)什么時(shí)候還錢(qián)、還多少錢(qián)，貸款人才可能愿意借出資金，獲得利息收入。試想這樣的場(chǎng)景，借款人說(shuō)，我想浮動(dòng)的還錢(qián)，想什么時(shí)候還一點(diǎn)就還一點(diǎn)，隔三岔五的還，這樣有貸款人愿意搭理嗎？

在政府隱性債形成的時(shí)候，政府與對方經(jīng)過(guò)協(xié)商談判，雙方必然要將這部分支出責任固化下來(lái)，即使做了一些變換，也是相對固定的責任。在違規PPP項目中，經(jīng)常出現的一類(lèi)案例就是，政府的支出責任不是按照政府的績(jì)效考核來(lái)決定的，而是相對固定的，這也正好對應著(zhù)本條判定標準。

在不是隱性債的情況下，政府的支出通常意味著(zhù)對方向政府提供某種服務(wù)，政府負有監管的責任，必然要對所提供的服務(wù)質(zhì)量、數量進(jìn)行考核或評定后，才能給付相應資金。也就是說(shuō)政府的支出責任是有條件，一旦把這種條件弱化或者去除，就很可能是隱性債，比如合同里面寫(xiě)道“無(wú)論工程是否完成/服務(wù)質(zhì)量如何，都需要支付…”，這已經(jīng)不是正常的甲乙方采購關(guān)系了，而是“甲方”對“乙方”有著(zhù)另外不可告人的需求。

第二條：滯后的支出責任

本條標準也是非常容易理解的，政府為何要舉債，就是現在缺錢(qián)，所以先把錢(qián)借過(guò)來(lái)，以后再還是必然，“現借現還”還能算作是債嗎？時(shí)間差正是將這筆支出責任歸為債務(wù)的最基本條件。

目前政府購買(mǎi)服務(wù)項目的年限不能超過(guò)3年，而PPP項目則可以最長(cháng)可以達到30年。時(shí)間越長(cháng)，政府在項目中隱藏債務(wù)的便利度就越高，這也是為何PPP剛推廣的兩三年內，隱性債務(wù)問(wèn)題反而變得更加嚴重的原因。

第三條：支出責任最終落到財政資金上

本條標準也非常容易理解，但是變化卻層出不窮。之所以說(shuō)容易理解——如果支出責任不是落到財政資金頭上，換句話(huà)說(shuō)就是“不是落到政府頭上”，那定然不能判定為是政府的債務(wù)了。之所以說(shuō)變化層出不窮——要弄清楚一個(gè)項目是不是符合這個(gè)標準，意味著(zhù)要把資金流弄清楚，難度較大，這也是許多隱性債案例實(shí)現“隱形”的“突破口”。

在實(shí)際的隱性債案例中，經(jīng)?？梢钥吹降囊活?lèi)就是通過(guò)融資平臺形成隱性債，這個(gè)過(guò)程就需要對支出責任進(jìn)行一步步穿透，而且需要從資金的出入兩個(gè)方向共同入手——貸款的資金是從金融機構到融資平臺，那么融資平臺使用的抵押物來(lái)自于誰(shuí)，還款時(shí)融資平臺的錢(qián)從哪里來(lái)？部分案例中，政府就是通過(guò)補貼、撥款等形式來(lái)掩蓋資金性質(zhì)的。

還有一些情況是將A事項的資金挪用到B事項上，或者虛構一個(gè)A事項來(lái)隱匿B事項的借款性質(zhì)，針對這些更加復雜的情況，就需要將資金流、支出責任穿透了來(lái)看，最終是不是財政資金承擔了這些責任。

常見(jiàn)的隱性債形式

從往年關(guān)于隱性債的政策、案例通報中，我們整理了一些常見(jiàn)的隱性債形式如下：

直接借款

政府部門(mén)直接向企業(yè)（主要是融資平臺）借款并承諾償還，是最直接的違規舉債，在現實(shí)中這種情況非常多見(jiàn)，在主管部門(mén)發(fā)布的違規舉債相關(guān)信息案例中，可能也是為數最多的一種情形。

BT模式

BT模式（建設-移交）是已經(jīng)被禁止的模式。2016年財政部發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》規定“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)”，雖然該文件已經(jīng)失效了，但是對于BT的禁令并沒(méi)有失效，一直在嚴格執行著(zhù)。

以BT為基礎而變型的BOT，ABO，F-EPC等多種模式在運用過(guò)程中也容易滋生隱性債問(wèn)題（當然，并不是說(shuō)這些模式的項目一定屬于隱性債，不合規的使用這些模式可能會(huì )造成隱性債）。

使用土地資源貸款或者進(jìn)行補償

一是常見(jiàn)的利用儲備土地證抵押或者土地未來(lái)收入質(zhì)押進(jìn)行融資，也叫做土地儲備貸款。這種方式是過(guò)去最規范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩健、政策支持、收益穩定、自有達標等等。但是這種模式本身也有一定的問(wèn)題：以土地資源貸款，質(zhì)押物——也就是以土地為核心的各類(lèi)收入來(lái)源也有一定的風(fēng)險。2016年這種融資方式被禁止：財綜[2016]4號文規定，自2016年1月1日起，各地（土地儲備機構）不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。

二是在項目開(kāi)發(fā)中使用土地資源融資，或者將未來(lái)支出責任與土地出讓收入掛鉤。財金[2016]91號文規定：PPP項目主體或其他社會(huì )資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應的土地進(jìn)行融資；……資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。財綜[2016]4號文也有明確規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。

三是其他違反土地出讓規定的情況。包括將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開(kāi)發(fā)投入；采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過(guò)程實(shí)現低價(jià)獲取土地；針對建設工程項目投資，采取定向的土地資源補償的模式（除軌交項目以外的大多數情形），這些都是隱性債。

利用不能或不宜變現的公益性資產(chǎn)融資

一是直接利用這類(lèi)資產(chǎn)抵押融資。采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現的公益性資產(chǎn)（包括城市公園、市政道路、機關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，屬于違規的融資模式。

二是將這類(lèi)資產(chǎn)“建養一體化”變相融資。國務(wù)院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關(guān)于深化農村公路管理養護體制改革的意見(jiàn)》（國辦發(fā)[2019]45號）文件中要求，“強化養護資金使用監督管理?！胤礁骷壺斦徒煌ㄟ\輸主管部門(mén)要加強農村公路養護資金使用監管，嚴禁農村公路建設采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式，嚴禁地方以‘建養一體化’名義新增隱性債務(wù)……”。對于無(wú)收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來(lái)源于事實(shí)上的財政兜底，因此屬于隱性債范疇。

財政增收返還

在有的項目中，規定以合作區域內的財政收入增收的一定比例來(lái)支付或償還建設費用，這種，模式看上去是有增收就有支付，沒(méi)有增收就不支付，支出責任具有一定的不確定性，但是這種支出責任也可以看作是一種有條件負債，或者叫做“或有負債”，也是隱性債務(wù)的一種。

本質(zhì)上來(lái)看，這種模式其實(shí)還是用財政的錢(qián)來(lái)支付項目建設的資金或者片區開(kāi)發(fā)的資金，只不過(guò)多了些彎彎繞繞而已。

約定回購投資本金

BT模式就是常規的先投資建設，政府再使用財政資金逐年回購的模式。如果在BOT、PPP等項目中也約定了類(lèi)似條款，就是很明顯的隱性債。

“名股實(shí)債”的模式也會(huì )形成隱性債，這種模式發(fā)跡于地產(chǎn)行業(yè)，當時(shí)各個(gè)地產(chǎn)企業(yè)利用這種方式繞過(guò)“自有資金不低于開(kāi)發(fā)項目總投資的30%且四證齊全，且商業(yè)銀行不得發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款”的限制。部分PPP模式也借用了這種模式，這種模式的主要玩法是：投資人先以股權投資的方式將資金投入到項目開(kāi)發(fā)中，在后期政府再使用財政資金來(lái)逐步“回購”這些股權，“回購”在實(shí)際操作中可包括回購、第三方收購、對賭、定期分紅等形式，最終實(shí)現投資人的本金退出并取得一定利息收入。這種模式往往會(huì )套很多層，利用信托等方式來(lái)隱藏實(shí)質(zhì)的資金流關(guān)系。

承諾保底收益

承諾保底收益也是非常明顯的“或有負債”類(lèi)型，主要是部分項目預期收益較差或風(fēng)險比較高，為了吸引社會(huì )資本投資，在合同中約定用財政資金來(lái)保障保底收益，雖然財政的支出可能是變化的，但項目運營(yíng)風(fēng)險從本應當社會(huì )資本承擔變成了政府承擔，這樣顯然是有貓膩的，也是明文禁止的隱性債類(lèi)型。

拖欠工程款項

2022年5月18日，財政部通報8個(gè)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例，其中一個(gè)案例是欠付公益性項目工程款新增隱性債務(wù)。該案例中，政府與工程企業(yè)簽署合同，并承諾政府承擔建設支出，還有一部分工程項目是財政沒(méi)有預算的情況下開(kāi)展的，這些欠付的工程款實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為政府對工程企業(yè)的負債，形成了隱形債務(wù)。