IIGF觀(guān)點(diǎn) | 國內生態(tài)移民的影響和對策分析
2022-11-02 14:56:34
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, 一、生態(tài)移民情況介紹
, 1900年以后，全球平均地表溫度增加了1°C左右。根據國家氣象站收集的數據可知，1961年至2010年間，中國整體呈現氣候變暖的趨勢，而80年代后期至90年代，變暖速度加快；其中，北部地區溫度上升速率較南方更高(例如，青藏地區增溫速率顯著(zhù)較大)，中部地區降水量呈快速下降的趨勢。對于降水量少或者蒸發(fā)量大的地區來(lái)說(shuō)，氣候變暖可能會(huì )造成干旱風(fēng)險的上升，由此導致土壤肥力下降、農作物產(chǎn)量降低、加劇土地荒漠化。隨著(zhù)氣候變暖，內蒙古草原的植被生產(chǎn)力和土壤碳儲量呈下降趨勢，新疆部分地區沙質(zhì)荒漠化明顯加重；70年代以后，亞熱帶和熱帶地區的干旱事件變得更加持久，干旱范圍不斷擴大。根據相關(guān)數據顯示，2010年西南五省大旱的受災面積高達636.9萬(wàn)hm2，造成的直接經(jīng)濟損失超過(guò)350億元；除了旱災，洪澇、低溫、熱浪等極端天氣事件的頻率也有增加的趨勢 ?；谏鲜銮闆r不難發(fā)現，脆弱的生態(tài)環(huán)境會(huì )給人們的生活造成巨大的困難和挑戰，當人們正常生產(chǎn)生活的需求無(wú)法被滿(mǎn)足時(shí)，他們就需要離開(kāi)原有居住地并遷移到更適宜居住的地方。
, 目前，國內外學(xué)者對于生態(tài)移民沒(méi)有形成統一和清晰的定義。國外對于生態(tài)移民的界定往往比較廣泛，指由于惡劣的環(huán)境對生活造成影響，使得人們主動(dòng)或被迫地離開(kāi)原有居住地，到其他地方開(kāi)展生產(chǎn)生活的搬遷行為。例如，為了緩解部分地區的人口壓力和減少貧困，印尼政府在1920年以后開(kāi)展了大規模的移民項目。1969年，泰國國王提出泰國山民經(jīng)濟發(fā)展計劃，將北部山區的少數民族遷移至中、南部，來(lái)幫助他們擺脫貧困的同時(shí)實(shí)現森林等自然資源的保護。中國的生態(tài)移民項目主要是由政府主導開(kāi)展的，因此本文定義生態(tài)移民為基于某一區域生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源枯竭，其生態(tài)環(huán)境容量和承載能力無(wú)法滿(mǎn)足該區域內人民的生存、生活需求的現實(shí)情況，為了達到改善人民生活條件、恢復生態(tài)系統、促進(jìn)自然環(huán)境的可持續發(fā)展等目的，有規劃、有組織、有秩序地將原有居民遷出該地區，轉移到其他地區生活的一種人口遷移行為。
, 我國自20世紀80年代開(kāi)始實(shí)施生態(tài)移民項目。從以“吊莊移民”為主的“三西”(包括甘肅的“定西、河西”和寧夏的“西海固”地區)農業(yè)建設計劃，到1994年以后的“八七扶貧攻堅計劃”，再到2001年以后基于《中國農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要2001-2010年》《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見(jiàn)》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》開(kāi)展實(shí)施的生態(tài)移民項目，中國開(kāi)展生態(tài)移民相關(guān)的研究和實(shí)踐已有40年左右的時(shí)間 。根據相關(guān)數據統計，自2000年以來(lái)，我國的生態(tài)移民項目已累計實(shí)現的移民人數高達數百萬(wàn)。
,表1：國內部分省份生態(tài)移民項目整理, ,
,來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理, 二、生態(tài)移民的影響分析
, (一)環(huán)境影響
, 生態(tài)移民政策的實(shí)施可以促進(jìn)遷出地生態(tài)系統的恢復，但可能會(huì )影響遷入地的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)移民政策將居民搬離生態(tài)脆弱的地區并遷移到其他更加適宜居住的地方，將會(huì )對遷出地的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極作用。對于遷出地來(lái)說(shuō)，有限自然資源承受的壓力可以得到緩解，人類(lèi)活動(dòng)的減少可以促進(jìn)脆弱失衡的生態(tài)系統的緩慢恢復，同時(shí)當地政府可以開(kāi)展生態(tài)保護項目來(lái)促進(jìn)生態(tài)系統的重建。三江源生態(tài)移民項目的實(shí)施使得當地脆弱的生態(tài)系統得以修復，生態(tài)環(huán)境明顯改善；草地的禁牧封育有效遏制了草地生態(tài)退化的趨勢，促進(jìn)了不同經(jīng)濟類(lèi)群草群生物量的增加。
, 從另一個(gè)層面看，生態(tài)移民政策在落實(shí)的過(guò)程中也可能會(huì )給生態(tài)系統帶來(lái)一系列問(wèn)題，造成生態(tài)破壞。例如，在阿拉善生態(tài)移民政策實(shí)施過(guò)程中，部分牧民無(wú)法適應農民的生活返回原居住地，甚至通過(guò)增加牲畜數量的方式來(lái)解決過(guò)渡時(shí)期的資金短缺問(wèn)題，使得草原生態(tài)壓力無(wú)法有效緩解；與此同時(shí)，政府建造的綠洲社區缺乏有效管理水資源的制度措施導致安置地有限的水資源承受巨大壓力 。類(lèi)似的情況在寧夏生態(tài)移民項目實(shí)施過(guò)程中也同樣存在。農民對于原有的漫灌方式的依賴(lài)加劇了遷入地土地鹽堿化，不合理的開(kāi)墾導致植被破壞等問(wèn)題。
, (二)社會(huì )影響
, 生態(tài)移民群體無(wú)法融入新的生活環(huán)境可能會(huì )影響社會(huì )穩定性。生態(tài)移民群體離開(kāi)熟悉的環(huán)境搬遷到新的居住地，對于他們來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰。一方面，他們面臨著(zhù)生產(chǎn)方式的改變，比如阿拉善移民政策中部分牧民習慣了原有的生活方式而無(wú)法適應“農民”的新身份。即使不需要完全更換生計，但當落后的生產(chǎn)方式無(wú)法適應新環(huán)境的需求時(shí)，移民群體就需要改變觀(guān)念，主動(dòng)學(xué)習新知識、新技術(shù)。然而，生態(tài)環(huán)境脆弱地區的經(jīng)濟基礎普遍較差，這意味著(zhù)當地居民的受教育程度可能偏低 。新的生產(chǎn)工具的使用、新的生產(chǎn)技能的學(xué)習對于這部分群體來(lái)說(shuō)并非易事。較差的適應能力同時(shí)意味著(zhù)擇業(yè)改行空間狹窄，那么部分群體可能會(huì )面臨失業(yè)風(fēng)險，從而降低社會(huì )穩定性。另一方面，他們還需要適應新的生活方式，比如寧夏移民項目中的海河村居民在搬遷以后受當地居民飲食習慣影響，增加了瓜果蔬菜品種的消費，減少了肉類(lèi)消費。
, 同時(shí)，基于中國是一個(gè)多民族構成的國家的現實(shí)情況，生態(tài)移民的過(guò)程中還可能會(huì )涉及到不同民族群體文化的碰撞和沖突。以寧夏西海固移民為例，移民群體有很大一部分是回族人民，承載的是伊斯蘭文化，但其與安置地的漢族文化接觸時(shí)會(huì )產(chǎn)生摩擦和沖突 ?？紤]到生態(tài)移民項目本身帶有的強制性，這些沖突和矛盾會(huì )加劇移民群體的消極情緒和心理壓力，長(cháng)此以往他們難以對新環(huán)境產(chǎn)生歸屬感和認同感，同樣不利于社會(huì )的穩定和發(fā)展。
, (三)經(jīng)濟影響
, 國內的生態(tài)移民項目主要是由政府主導開(kāi)展并實(shí)施的，因此實(shí)施項目需要的資金來(lái)源以政府財政撥款為主。而生態(tài)移民項目的開(kāi)展在很多方面都需要資金的投入，包括但不限于移民安置、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，這對于政府財政來(lái)說(shuō)是不小的負擔。因此，移民群體生活水平的提高、遷入地的經(jīng)濟發(fā)展僅僅依靠有限的政府財政資金的支持是遠遠不夠的。
, 單一的產(chǎn)業(yè)結構、落后的生產(chǎn)方式、殘缺的金融服務(wù)體系導致經(jīng)濟發(fā)展困難。以寧夏移民為例，移民群體遷移到安置地以后仍舊以農業(yè)生產(chǎn)為主。然而，由于缺乏先進(jìn)的農業(yè)生產(chǎn)知識，并且不了解新的生產(chǎn)工具，他們維持原先單一的種植結構，收入來(lái)源單一、收入水平無(wú)法提高；同時(shí)，現代農業(yè)對于高效的集約化、規?；a(chǎn)的需求和移民群體習以為常的粗放型的種植方式的矛盾也不利于促進(jìn)當地農業(yè)的發(fā)展 。而集約化、規?；纳a(chǎn)往往需要在前期投入一定資金用于購買(mǎi)生產(chǎn)材料和設備、雇傭勞動(dòng)力等等，這對于生態(tài)移民群體又是另一個(gè)挑戰。移民區的經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后，殘缺的金融組織體系表現為較少數量的商業(yè)銀行和非銀行金融機構，因此能夠提供信貸資金的渠道較為狹窄，也缺乏相應的保險產(chǎn)品幫助他們規避農業(yè)生產(chǎn)中可能遇到的風(fēng)險 。除此以外，大部分移民區的經(jīng)濟發(fā)展主要依賴(lài)于農業(yè)，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴重滯后也不利于遷入地的經(jīng)濟發(fā)展。
, 三、對策建議
, 針對生態(tài)移民的現狀和上述提到的一些問(wèn)題，本文提出以下幾點(diǎn)對策建議：
, 第一，加快相關(guān)法律法規和政策措施的出臺，完善生態(tài)移民項目的頂層設計。針對生態(tài)移民項目在落實(shí)過(guò)程中出現的一系列問(wèn)題，國家、地方政府和有關(guān)部門(mén)有必要進(jìn)一步完善頂層設計，加快推動(dòng)關(guān)于如何解決這些具體問(wèn)題的法律法規和政策措施的出臺，例如移民回流問(wèn)題、文化沖突、生態(tài)補償機制的建立等等。同時(shí)，地方政府在落實(shí)政策的過(guò)程中，也要充分考慮遷入地的自然資源和環(huán)境條件、生態(tài)移民群體的需求和特征等，避免出現“一刀切”的情況，比如關(guān)于如何在生態(tài)移民的過(guò)程中保護少數民族文化等。
, 第二，發(fā)展具有當地特色的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構的合理化調整。當地政府可以根據移民地的具體情況，充分利用本地優(yōu)勢資源，推動(dòng)發(fā)展具有當地特色的農業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。例如，寧夏移民項目中的紅寺堡灌區依托當地豐富的物產(chǎn)資源，形成了以中藥材、葡萄、枸杞等農產(chǎn)品為主導的特色產(chǎn)業(yè)新格局。同時(shí)，為生態(tài)移民群體提供農業(yè)基礎知識、農業(yè)技能的培訓，鼓勵農民使用現代化工具進(jìn)行農業(yè)生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。
, 第三，建立多元化的資金籌集平臺，推動(dòng)當地金融服務(wù)體系的建設。考慮到生態(tài)移民工程需要消耗大量資金的現實(shí)情況，可以建議相關(guān)部門(mén)成立生態(tài)移民項目專(zhuān)項基金，同時(shí)拓寬資金籌集渠道和途徑，鼓勵動(dòng)員社會(huì )資本參與到移民地的建設中去。為了促進(jìn)集約化、規?；r業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，可以通過(guò)由銀行提供專(zhuān)項貸款、政府給予貼息支持的方式引導移民群體參與其中。除此以外，加快完善多層次的金融服務(wù)體系的建設，吸引更多的商業(yè)銀行和非銀行商業(yè)機構的設立，鼓勵推出相關(guān)保險服務(wù)降低移民群體參與新興產(chǎn)業(yè)而承擔損失的風(fēng)險，以此保障移民群體的利益，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
, 原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 國內生態(tài)移民的影響和對策分析
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