前言

在2022年這個(gè)特殊的歷史時(shí)期，我們不斷遭遇疫情的侵襲和經(jīng)濟下行的困擾，黨中央國務(wù)院積極的財政政策和適度超前的基建投資的一系列政策，無(wú)疑給市場(chǎng)提振信心也帶來(lái)了光明。在此大背景下，EOD模式順應時(shí)代的潮流和需要“大火”了一把，也成為現階段基建投融資領(lǐng)域的“網(wǎng)紅”。但對絕大多數人來(lái)說(shuō)，EOD模式屬于新事物新模式，加之生態(tài)環(huán)境部對入庫EOD項目的一系列規范實(shí)施要求，使得EOD項目入庫后面臨著(zhù)實(shí)施過(guò)程中的諸多問(wèn)題。要做到規范實(shí)施、及早落地、順利融資，就應深刻領(lǐng)會(huì )EOD的內涵和實(shí)質(zhì)，正確把握實(shí)操中的技能和要領(lǐng)，唯有如此你的EOD項目才能在入庫后順利落地和實(shí)施。

4月28日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2022〕172號），并附第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式58個(gè)試點(diǎn)項目名單。文件一經(jīng)發(fā)出在業(yè)界引起廣泛關(guān)注，這也是EOD項目備受各界關(guān)注的原因所在，更有申報主體及實(shí)施主體因自己的項目入了試點(diǎn)項目庫而高興和自豪，甚至覺(jué)得入庫了就萬(wàn)事大吉。筆者認為，對于EOD項目而言，能入試點(diǎn)項目庫固然為項目順利實(shí)施打下良好基礎，但入庫只是項目具備規范實(shí)施的條件和開(kāi)始，入庫并不代表項目就能順利推進(jìn)并順利融資落地，入庫只是“萬(wàn)里長(cháng)征走完第一步”，入庫后如何加快推進(jìn)，如何順利實(shí)現融資等諸多問(wèn)題更為迫切和重要。下面筆者就結合自己參與EOD項目謀劃和實(shí)施的實(shí)務(wù)經(jīng)驗，就試點(diǎn)項目入庫后如何實(shí)施的相關(guān)問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、試點(diǎn)EOD項目“入庫”的涵義

從《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）EOD的定義來(lái)看“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，是一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式?！蔽募鞔_了開(kāi)展EOD模式試點(diǎn)是為了“探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合，解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來(lái)源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉化為經(jīng)濟收益等瓶頸問(wèn)題?！薄蛾P(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號）提出開(kāi)展EOD模式試點(diǎn)是“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展能力，探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化實(shí)施的項目組織實(shí)施方式”；《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）也提出開(kāi)展EOD模式試點(diǎn)是“為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護、深入打好污染防治攻堅戰的決策部署，持續推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng )新，探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化實(shí)施的項目組織實(shí)施方式，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

以上可以看出EOD模式就是將生態(tài)環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化的一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式。生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展EOD模式試點(diǎn)就是為了探索這種一體化實(shí)施的項目實(shí)施方式，能入庫的試點(diǎn)項目就是符合了這種模式的項目，僅此而已，進(jìn)入試點(diǎn)項目庫并不代表項目就落地了，也不代表能夠招引到合適的社會(huì )資本，更不代表項目就能夠順利實(shí)施。

二、“入庫”不一定“可落地”

按照《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2022〕172號）要求試點(diǎn)項目“嚴格落實(shí)招投標、政府采購、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、空間管控、資產(chǎn)處置等各項法規政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。采用合法合規方式選擇具備較強產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)能力的項目實(shí)施主體，由一個(gè)主體一體化實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目持續運營(yíng)?！睋丝梢钥闯?，監管部門(mén)從諸多角度尤其是合法合規性方面對項目入庫后提出了明確具體要求。顯然，對入庫的項目順利落地起到較好的指導作用。同時(shí)，按照《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)定期調度的通知》要求“試點(diǎn)實(shí)施單位于每季度首月10日前將試點(diǎn)項目季度實(shí)施進(jìn)度情況表報送生態(tài)環(huán)境部科技與財務(wù)司。試點(diǎn)期內每年12月底前將年度進(jìn)展情況報告報請省級生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革部門(mén)審查后，由兩部門(mén)上報生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委，抄報國家開(kāi)發(fā)銀行?！憋@然，監管部門(mén)對項目落地實(shí)施的情況是要嚴格監管的。但實(shí)際上多數項目申報入庫時(shí)對實(shí)操中需要明確的事項及邊界都沒(méi)有明確，尤其是沒(méi)有一體化融合實(shí)施的具體實(shí)操方案，如此又如何實(shí)現項目“落地”。筆者認為，進(jìn)入試點(diǎn)項目庫后要有效開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的投資建設等工作，還需要進(jìn)一步編制能夠真實(shí)落地的投資（合作）開(kāi)發(fā)方案，明確投資開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中的各項機制和邊界條件，包括項目的投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、收益來(lái)源、資產(chǎn)處置、招投標等重要事項。否則，入庫只是一個(gè)“空架子”或“擺設”。

三、“入庫”不一定“可融資”

按照環(huán)辦科財函〔2022〕172號文的要求“國家開(kāi)發(fā)銀行有關(guān)分行對符合條件的試點(diǎn)項目，按照精準施策、市場(chǎng)化運作和風(fēng)險可控原則，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融大額中長(cháng)期資金優(yōu)勢，統籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以?xún)A斜，加大支持力度?！眹_(kāi)行作為試點(diǎn)項目發(fā)文單位對生態(tài)環(huán)保類(lèi)項目是積極提供金融支持的，實(shí)踐中多數人也認為項目入庫就當然能夠獲得貸款，其實(shí)不然。項目能否獲得融資，要看是否符合國開(kāi)行等金融機構的貸審條件和要求，而非項目是否已入庫。金融機構對于生態(tài)環(huán)保類(lèi)項目再積極主動(dòng)，也都有著(zhù)自己嚴格的判斷標準，對于如虛設虛增項目運營(yíng)收益、將新增稅收及土地出讓金等財政性資金作為項目收入來(lái)源、將征遷費納入項目投資范圍等的項目都是金融機構貸款的“紅線(xiàn)”。實(shí)踐中，金融機構對EOD項目的貸款審批重點(diǎn)主要從資金能否真正實(shí)現平衡、項目經(jīng)營(yíng)性收入及現金流的穩定性、具體貸款期限利率等方面考慮，而不是只要入庫就當然能獲得國開(kāi)行等的貸款支持。實(shí)踐中有的試點(diǎn)項目確實(shí)已經(jīng)獲得了國開(kāi)行的貸款，但也有的項目因實(shí)施模式、投融資規劃、項目收益來(lái)源、產(chǎn)業(yè)項目收益的測算等問(wèn)題不夠科學(xué)合理真實(shí)，有的甚至存在隱性債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，導致與國開(kāi)行多次溝通，實(shí)施方案修改若干次都不能滿(mǎn)足貸款的要求，很長(cháng)時(shí)間都無(wú)法完成項目融資。

四、“入庫”不代表“可實(shí)施”

從《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）到《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），生態(tài)環(huán)境部分別推出了第一批36個(gè)和第二批58個(gè)試點(diǎn)項目，可以看出試點(diǎn)項目入庫的要求主要是“重點(diǎn)支持實(shí)施基礎好、投資規模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著(zhù)的項目，要求子項目間相互關(guān)聯(lián)、有效融合，公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，肥瘦搭配組合開(kāi)發(fā)，實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入”。申報入庫的實(shí)施方案關(guān)注的重點(diǎn)主要包括了：試點(diǎn)基礎、試點(diǎn)工作目標與預期產(chǎn)出、試點(diǎn)內容與依托項目?jì)热菁吧鷳B(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展思路、項目組織實(shí)施方式、與傳統實(shí)施方式的差異性分析、實(shí)施計劃、組織計劃、投資估算與資金籌措、項目預期收益、支出及資金平衡方案等。

上述入庫試點(diǎn)項目關(guān)注的重點(diǎn)及實(shí)施方案要求的主要內容更多的是關(guān)注是否存在環(huán)境問(wèn)題，是否和產(chǎn)業(yè)項目相互關(guān)聯(lián)有效融合，試點(diǎn)的目標及預期產(chǎn)出、能否實(shí)現收支平衡等有關(guān)EOD實(shí)施模式特征的相關(guān)問(wèn)題，顯然不是項目能夠落地并有效實(shí)施的要件。而要最終實(shí)現項目的落地和實(shí)施，更多需要明確項目的運作模式，投融資規劃、交易結構、收益來(lái)源、回報機制、交易邊界等。因此，如果按照入庫的方案去推動(dòng)項目的落地和實(shí)施，基本上是很難實(shí)現的。所以項目入庫只是正式實(shí)施的開(kāi)始，距離最終落地還有著(zhù)很遙遠的距離，還需要編制項目落地的投資（合作）開(kāi)發(fā)方案，明確實(shí)操中各類(lèi)問(wèn)題解決路徑，以保證項目的可落地和可實(shí)施。

五、項目入庫后的重點(diǎn)工作

環(huán)辦科財函〔2022〕172號提出“依法依規開(kāi)展試點(diǎn)工作?！瓏栏衤鋵?shí)招投標、政府采購、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、空間管控、資產(chǎn)處置等各項法規政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。采用合法合規方式選擇具備較強產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)能力的項目實(shí)施主體，由一個(gè)主體一體化實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目持續運營(yíng)?！睘榇?，對入庫項目實(shí)施主體來(lái)說(shuō)，項目入庫后應重點(diǎn)做好以下工作：

1、積極對接國開(kāi)行等金融機構，確保項目的可融資性

EOD項目具有較好的環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，并能夠實(shí)現項目投入與產(chǎn)出的平衡，使得其具備了較強的可融資性，這也是EOD項目區別于傳統基礎設施項目的最為明顯的特征。環(huán)辦科財函〔2020〕489號要求國開(kāi)行“對符合條件的試點(diǎn)項目，按照精準施策、市場(chǎng)化運作和風(fēng)險可控原則，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融大額中長(cháng)期資金優(yōu)勢，統籌考慮經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以?xún)A斜，加大支持力度?！币虼藢τ贓OD項目的融資來(lái)說(shuō)，環(huán)境效益和經(jīng)濟效益是金融機構要統籌考慮的重要因素，除了產(chǎn)業(yè)運營(yíng)的經(jīng)濟效益外，還要高度重視可研報告中關(guān)于項目環(huán)境效益的相關(guān)問(wèn)題。據了解已有包括國開(kāi)行、農發(fā)行、進(jìn)出口銀行等在內的多家政策性及大型國有銀行都在積極主動(dòng)對接生態(tài)環(huán)境部及試點(diǎn)項目庫內的EOD項目爭取對項目的融資支持。

基于EOD項目的“可融性”也是順利落地實(shí)施的最為重要的基礎和保障，筆者建議項目實(shí)施主體要盡快借項目入庫的“東風(fēng)”，積極對接國開(kāi)行等各大金融機構，做好項目的“可融性”測試，確保項目融資到位。對于不符合金融機構相關(guān)規定和要求的實(shí)施內容及相關(guān)數據應及時(shí)修改完善項目的可研報告等。

2、及時(shí)調整不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展運營(yíng)的項目?jì)热菁皽y算結果

部分EOD項目申報入庫時(shí)可研報告及實(shí)施方案中對產(chǎn)業(yè)運營(yíng)項目的內容及收入收益的測算做不到精準或不完全符合國開(kāi)行等金融機構的條件，這也是不能及時(shí)獲得項目融資的主要原因。對此，需要對原可研及方案中的有關(guān)產(chǎn)業(yè)項目及運營(yíng)收益等進(jìn)行適當調整和重新測算，以真正滿(mǎn)足項目融資需要的條件和要求。對于入庫后的項目有關(guān)內容尤其是產(chǎn)業(yè)項目?jì)热菽芊裾{整，環(huán)辦科財函〔2022〕172號給出的答案是可以的“實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度”。因此，項目入庫后在設計投資（合作）開(kāi)發(fā)方案時(shí)，應結合項目融資需要及產(chǎn)業(yè)項目的實(shí)際情況，對相關(guān)內容和事項適時(shí)調整，以滿(mǎn)足項目融資的需求，實(shí)現投入與產(chǎn)出的平衡。

3、廣泛對接社會(huì )資本，選擇具備較強投資開(kāi)發(fā)運營(yíng)能力的投資人

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）的出臺開(kāi)啟了社會(huì )資本全面參與生態(tài)保護修復及環(huán)境治理的“新時(shí)代”，同時(shí)配套的資金政策支持更是讓EOD迅速“大火”起來(lái)，不但投融資模式不涉及隱性債務(wù)風(fēng)險，而且項目本身又具有較強的可融資性，在備受金融機構關(guān)注的同時(shí)，廣大的社會(huì )資本對EOD項目尤其是入庫的項目更是“趨之若鶩”。但如何選擇到一個(gè)合適自己項目的投資人，對項目實(shí)施主體而言是至關(guān)重要。為此，在項目入庫后并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性招標采購階段時(shí)前，應做好充分的社會(huì )資本市場(chǎng)測算，全面掌握社會(huì )資本對項目投資的需求，確保選擇到最適合自己項目的投資合作伙伴。

4、依法合規科學(xué)編制項目投資（合作）開(kāi)發(fā)方案

環(huán)辦科財函〔2020〕489號指出“試點(diǎn)申報和實(shí)施主體應依據試點(diǎn)實(shí)施方案，積極組織相關(guān)單位開(kāi)展試點(diǎn)項目推進(jìn)工作，做好過(guò)程管理，及時(shí)總結試點(diǎn)工作中好的經(jīng)驗和做法?！彪m然該文件提到要求試點(diǎn)項目要依據試點(diǎn)實(shí)施方案組織推進(jìn)項目的推進(jìn)工作，筆者認為這里的工作指的主要是組織保障、長(cháng)效機制等方面的要求，而非項目具體如何投資開(kāi)發(fā)建設方面的。申報入庫的實(shí)施方案重在闡述環(huán)境治理內容與產(chǎn)業(yè)項目相互融合，一體化實(shí)施，收益反哺等模式特征，目的是為了符合入庫的條件和要求。而對于項目入庫后如何落實(shí)投資開(kāi)發(fā)中的各項具體問(wèn)題，在該方案中找不到答案。對此，需要專(zhuān)門(mén)編制能夠實(shí)操的投資開(kāi)發(fā)方案，需要對環(huán)辦科財函〔2022〕172號提及到的招投標、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)等進(jìn)行實(shí)施模式、交易架構、邊界條件、一體化實(shí)施方案、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目運營(yíng)等事項明確和細化，并使之具備能夠招引到社會(huì )資本參與的程度。否則，項目“落地”就是一句空話(huà)。

六、對EOD項目“一體化融合實(shí)施”若干問(wèn)題的思考

環(huán)辦科財函〔2022〕172號要求EOD項目“強化項目收益內部反哺機制。試點(diǎn)實(shí)施單位切實(shí)加強公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化融合實(shí)施。在項目邊界范圍內實(shí)現產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目建設與運營(yíng)的持續性收益反哺。實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實(shí)現政府資金‘零投入’?！?/p>

上述規定顯然對EOD項目中的產(chǎn)業(yè)項目及收益提出了要求并進(jìn)行進(jìn)行了界定。一是要求充分體現出兩者一體化融合實(shí)施的特征，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合,無(wú)關(guān)項目不得捆綁；二是將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，要求產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目應在環(huán)境治理項目邊界范圍內；三是強調產(chǎn)業(yè)收益產(chǎn)出的最終結果就是政府少投入或者不投入；四是提出了收益反哺的持續性要求。據此要求，實(shí)踐中如何做到“力爭實(shí)現政府資金零投入”顯然就是整個(gè)項目實(shí)施中最為重要的問(wèn)題和難題。由此帶來(lái)對EOD項目收益來(lái)源合規性和多元化的思考：

1、按照環(huán)辦科財〔2022〕6號文要求“除規范的PPP項目外，不涉及運營(yíng)期間政府付費”。帶來(lái)的問(wèn)題思考：運營(yíng)期間政府購買(mǎi)生態(tài)服務(wù)等合規或允許對項目支出的行為是否屬于禁止對EOD項目的“運營(yíng)期付費”，實(shí)操中如何把握？

2、要求“不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益”。帶來(lái)的問(wèn)題思考：如果生態(tài)環(huán)境治理范圍內涉及到的土地一級開(kāi)發(fā)內容，屬于可以使用土地出讓收益的范疇，是否還受此條款約束和限制。上述新增財政收入等返回補助如不作為項目收益來(lái)源而作為對相應的土地一級開(kāi)發(fā)的投入及回報應否屬于合規范疇？

3、對于確屬于政府有治理責任的環(huán)保項目，除各級政府的生態(tài)環(huán)保補貼資金及相關(guān)的資源開(kāi)發(fā)利用取得的收益等之外，再無(wú)其他可以挖掘的項目收益，確實(shí)無(wú)法實(shí)現項目整體收益與成本的平衡。此種情況下是否就不能獲得項目貸款或不能采用EOD模式實(shí)施？

4、按照《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2021〕40號）的規定，對于政府與社會(huì )資本合作的有穩定經(jīng)營(yíng)性收入的生態(tài)保護修復項目“地方政府可按規定通過(guò)投資補助、運營(yíng)補貼、資本金注入等方式支持社會(huì )資本獲得合理回報?！贝藯l規定與環(huán)辦科財〔2022〕6號文的要求“除規范的PPP項目外，不涉及運營(yíng)期間政府付費”的規定是否有所矛盾？按照國辦發(fā)〔2021〕40號文的上述要求，在EOD 項目的實(shí)踐中，項目實(shí)施主體如何把握合規應用的尺度，才符合辦科財〔2022〕6號文要求的“依法依規推進(jìn)項目規范實(shí)施,不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)”。

作者：朱靜，財政部PPP中心專(zhuān)家、中國政信（政務(wù)）研究中心專(zhuān)家