農村生活污水治理是農村人居環(huán)境整治的重要內容，是實(shí)施鄉村振興戰略的重要舉措，是全面建成小康社會(huì )的內在要求。早在2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農村人居環(huán)境的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出要求“大力開(kāi)展村莊環(huán)境整治，加快農村環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)治理農村垃圾和污水”。各地響應發(fā)展要求，陸續開(kāi)展了大量村莊生活污水設施的建設，但實(shí)際處理效果欠佳，主要原因在于污水處理設施的布設，未能很好的落實(shí)后期運營(yíng)維護責任，多數設備“曬太陽(yáng)”的現象嚴重。同時(shí)，農村管網(wǎng)配套和出戶(hù)安裝配套不夠也導致污水處理設施實(shí)際無(wú)法收集污水。

隨著(zhù)近年農村人居環(huán)境整治越發(fā)受到重視，PPP模式相關(guān)配套政策逐步走向成熟和完善，憑借在城區污水處理行業(yè)多年的實(shí)踐經(jīng)驗，越來(lái)越多的農村污水項目采用PPP模式。財政部綜合信息平臺數據庫顯示，目前在庫農村生活污水項目超過(guò)150個(gè)。本文梳理了國家相關(guān)政策，簡(jiǎn)要介紹農村生活污水項目的特點(diǎn)并對采用PPP模式實(shí)施村莊生活污水項目提出建議。

一、政策背景

2014年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農村人居環(huán)境的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出，大力開(kāi)展村莊環(huán)境整治。加快農村環(huán)境綜合整治，重點(diǎn)治理農村垃圾和污水。推行縣域農村垃圾和污水治理的統一規劃、統一建設、統一管理，有條件的地方推進(jìn)城鎮垃圾污水處理設施和服務(wù)向農村延伸。

2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，梯次推進(jìn)農村生活污水治理。根據農村不同區位條件、村莊人口聚集程度、污水產(chǎn)生規模，因地制宜采用污染治理與資源利用相結合、工程措施與生態(tài)措施相結合、集中與分散相結合的建設模式和處理工藝。推動(dòng)城鎮污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋。

2018年11月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部印發(fā)《農業(yè)農村污染治理攻堅戰行動(dòng)計劃》，文件要求以縣級行政區域為單位，實(shí)行農村生活污水處理統一規劃、統一建設、統一管理，優(yōu)先整治南水北調東線(xiàn)中線(xiàn)水源地及其輸水沿線(xiàn)、京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶、環(huán)渤海區域及水質(zhì)需改善的控制單元范圍內的村莊。到2020年，確保新增完成13萬(wàn)個(gè)建制村的環(huán)境綜合整治任務(wù)。開(kāi)展協(xié)同治理，推動(dòng)城鎮污水處理設施和服務(wù)向農村延伸，加強改廁與農村生活污水治理的有效銜接，將農村水環(huán)境治理納入河長(cháng)制、湖長(cháng)制管理。到2020年，東部地區、中西部城市近郊區的農村生活污水治理率明顯提高；中西部有較好基礎、基本具備條件的地區，生活污水亂排亂放得到管控。

2019年7月，中央農辦、農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部等9部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農村生活污水治理的指導意見(jiàn)》（中農發(fā)〔2019〕14號），文件指出農村生活污水治理設施建設應由政府主導，采取地方財政補助、村集體負擔、村民適當繳費或出工出力等方式建立長(cháng)效管護機制。通過(guò)政府和社會(huì )資本合作等方式，吸引社會(huì )資本參與農村生活污水治理。

2021年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021－2025年）》，文件指出相關(guān)部門(mén)應分區分類(lèi)推進(jìn)農村生活污水治理。優(yōu)先治理京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區、黃河流域及水質(zhì)需改善控制單元等區域，重點(diǎn)整治水源保護區和城鄉結合部、鄉鎮政府駐地、中心村、旅游風(fēng)景區等人口居住集中區域農村生活污水。

二、農村污水特點(diǎn)分析

（一）高分散性

農村生活污水項目最大的特點(diǎn)是高分散性。污水處理設施的規模為1-500噸/天不等，須根據村莊實(shí)際情況進(jìn)行配置，一般較多使用10-30噸/天的設備，1噸/天的設備只能處理3-4戶(hù)人家。由此可見(jiàn)，一個(gè)縣域級的農污項目需要的污水處理設備可能要成百上千個(gè)。相較于城區污水處理廠(chǎng)，這樣的高分散性對項目的施工管理、運營(yíng)管理都提出了更高的要求。

（二）水量小而分散、波動(dòng)大

由于處理設備的高分散性導致每個(gè)設備的處理量都比較小，相對于城區污水廠(chǎng)來(lái)說(shuō)，其水量計量的準確性要求更高。同時(shí)，由于農村居住分散，常駐人口不多，產(chǎn)生的生活污水也很少，但居民的用水習慣基本相似，在早、中、晚各有一個(gè)用水高峰期，其他時(shí)間用水很少，用水量日變化系數一般為1.9～2.5。季節特征明顯，夏季排放量比冬季大。

（三）出水標準因地而異

相較于城市污水排放由國家統一制定國標，農村生活污水處理排放普遍執行地方標準。由于不同地區技術(shù)經(jīng)濟條件不同、農民生活習慣差異導致不同地區農村生活污水的污染特征各不相同，《關(guān)于加快制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》要求各地加快制定地方農村生活污水處理排放標準。目前，各省已經(jīng)相應出臺了地方農村生活污水處理排放標準?？傮w來(lái)看，浙江省和重慶市的排放標準相對更加嚴格。

（四）項目實(shí)施范圍變動(dòng)可能性大

農污項目在合作期限內項目實(shí)施范圍常發(fā)生較大變化。一方面隨著(zhù)新農村建設的不斷深入開(kāi)展，許多村莊在項目實(shí)施過(guò)程中拆遷的可能性很大；另一方面，鎮級行政區劃的穩定性相對較低，行政村或者建制鎮發(fā)生行政區劃調整的可能性也比較大。上述原因都會(huì )導致農污項目在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生實(shí)施范圍的調整，因此在期初合作方案設計階段需要從回報機制、績(jì)效考核等各個(gè)方面預留調整機制。

三、實(shí)操建議

（一）設計階段建議

國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農村人居環(huán)境的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2014〕25號）提出要求農村生活污水治理統一規劃、統一建設、統一管理。為響應政策要求，項目立項階段建議以區縣級為單位統一編制可研進(jìn)行項目立項。立項階段建議重點(diǎn)關(guān)注對農戶(hù)出戶(hù)改造的投入，該部分是保證后續農污設施能夠收水運營(yíng)的關(guān)鍵。若立項時(shí)疏略，施工階段可能由于造價(jià)控制無(wú)法納入總體項目投資，就算由鄉鎮或者另立項目進(jìn)行實(shí)施，也將導致與整體農污項目銜接出現難度。其次，針對農污項目高分散性的特點(diǎn)，在深化設計階段，建議以行政村或者鎮為單位進(jìn)行深化審計的制定和審批，為后續分散施工、分散驗收提供便利。

（二）回報計算方式建議

采用PPP模式實(shí)施的農污項目常見(jiàn)的回報計算方式主要可分為“綜合水價(jià)”、“按戶(hù)計費”和“可用性+噸水/戶(hù)均”三種?！熬C合水價(jià)”的計算方式類(lèi)似污水廠(chǎng)項目常用的回報計算方式，即將所有的投資運營(yíng)成本及回報全部折算到噸水中，通常設置一定的保底水量；“按戶(hù)計費”的計算方式將項目所有的建設運營(yíng)成本及回報全部折算到戶(hù)均中，按照實(shí)際接入處理的戶(hù)數計算總體回報。

針對農污項目水量小而分散、波動(dòng)大，以及項目實(shí)施范圍變動(dòng)可能性大的特點(diǎn)，推薦第三種“可用性+噸水/戶(hù)均”的回報計算方式，即單獨將項目的投資建設成本按照年金法進(jìn)行計算，將項目的運營(yíng)成本單獨計算到噸水中。此方式的優(yōu)勢在于當村莊發(fā)生拆遷、行政區劃調整、必要的運營(yíng)閑置等情況時(shí)，可以比較方便地對回報費用進(jìn)行調整計算。

（三）驗收與付費建議

針對農污項目高分散性的特點(diǎn)，建議項目采用“分項實(shí)施、分項驗收、分項付費”的方式。分項驗收和付費的關(guān)鍵是在前期合作方案和合同中明確分項的單位，可以以行政村或者鎮為分項單位，也可以以時(shí)間為單位。以行政村或者鎮為驗收單位，便于政府方對項目整體形象的把控，但可能因為部分自然村或者個(gè)別農戶(hù)的阻力，導致整個(gè)驗收單元不能完成驗收；以時(shí)間為驗收單位，可以最大程度降低投資人的投資風(fēng)險，但會(huì )增加政府方驗收管理工作難度，同時(shí)可能導致投資人對施工難度較大的站點(diǎn)缺乏協(xié)調積極性。

（四）績(jì)效考核設置建議

在財金〔2020〕13號文出臺后，為提高績(jì)效考核工作的實(shí)施效率，較多PPP項目將考核頻率設置為一年一次。針對農污高分散性的特點(diǎn)，建議農污項目適度提高每年的考核頻次，同時(shí)每次采用抽查的方式進(jìn)行。例如整體項目可以考慮每半年考核一次，每次考核抽查1/4的范圍，保證兩年能普查一次整體項目的情況。

同時(shí)，在考核內容方面建議在強調水質(zhì)考核的基礎上，增加對接戶(hù)率和農污站點(diǎn)環(huán)境的考察。原因在于出水水質(zhì)的達標要在接戶(hù)率達到要求的前提下才有意義，而農污站點(diǎn)的環(huán)境情況是項目整體效果最為直觀(guān)的體現。