大氣網(wǎng)訊:摘要：本研究通過(guò)梳理我國重大生態(tài)環(huán)境工程項目管理現狀，包括制度建設、工程標準體系建設、績(jì)效管理體系建設等，結合“十四五”生態(tài)環(huán)境保護形勢和任務(wù)要求，分析當前我國在生態(tài)環(huán)境工程項目管理體系建設上存在的主要問(wèn)題。在此基礎上，構建出我國重大生態(tài)環(huán)境項目組織管理的框架和路線(xiàn)圖，提出“十四五”加強和提升我國重大生態(tài)環(huán)境保護項目全過(guò)程管理的對策與建議。

引 言

生態(tài)環(huán)境重大工程是實(shí)施國家中長(cháng)期規劃、具有中國特色的一項制度安排，是實(shí)施五年國家環(huán)境保護規劃的重要支撐。項目的實(shí)施與管理是提高資金使用效率和確保工程項目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。近年來(lái)，隨著(zhù)污染防治攻堅戰的形勢要求，環(huán)保建設項目涉及的法律法規、管理程序、工藝設備、創(chuàng )新技術(shù)等專(zhuān)業(yè)性日趨增強，建設規模也變得越來(lái)越大，特別是項目的前期決策階段和項目投產(chǎn)后的運營(yíng)階段都需要更專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支撐，越來(lái)越多的項目尤其是生態(tài)環(huán)境重大工程項目逐漸采用全過(guò)程管理模式，從項目的投資決策開(kāi)始到項目結束的全過(guò)程進(jìn)行計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制和評價(jià)，經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境目標綜合并重，實(shí)現節約資源、保護環(huán)境和減少污染的目標應用[1]。研究分析當前我國在生態(tài)環(huán)境工程項目管理模式特點(diǎn)和存在問(wèn)題，提出優(yōu)化思路和對策建議，可以促進(jìn)“十四五”生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過(guò)程管理進(jìn)步與發(fā)展。

01 生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征與實(shí)施現狀

1.1生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征

“十三五”期間，國家以環(huán)境質(zhì)量改善作為主線(xiàn)，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，實(shí)施了流域水環(huán)境綜合管理。生態(tài)環(huán)境重大工程的設計理念逐步從局部和分散的工程向目標化、整體化、系統化的綜合治理工程轉變，以重點(diǎn)實(shí)施水、氣、土三大污染防治行動(dòng)計劃為抓手，推進(jìn)工業(yè)污染源全面達標排放、重點(diǎn)區域大氣污染傳輸通道氣化、燃煤電廠(chǎng)超低排放改造、石化和化工園區 VOCs 整治、城鎮生活污水處理全覆蓋提升、良好水體和地下水環(huán)境保護、畜禽養殖廢棄物治理和資源化、農村環(huán)境綜合整治、土壤污染治理和修復試點(diǎn)示范、危險廢物和核輻射風(fēng)險防范和生態(tài)環(huán)境治理能力現代化提升十一大重點(diǎn)工程[2,3]。該階段，國家層面重大工程的設計可稱(chēng)為“污染全過(guò)程治理”，強調污染物過(guò)程與生態(tài)環(huán)境的整體性和系統性，強調環(huán)境質(zhì)量改善的目標導向。

生態(tài)環(huán)境重大工程建設活動(dòng)往往會(huì )影響甚至改變地質(zhì)環(huán)境原有特征和社會(huì )發(fā)展條件，對區域的經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )環(huán)境、資源利用、能源消耗和生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生巨大而深遠的影響[4,5]。重大工程項目的系統特征決定了對其開(kāi)展全過(guò)程管理的復雜性，具體表現在以下六個(gè)方面：①重大工程涉及面廣、投資巨量、規模宏大且不可恢復，開(kāi)展全過(guò)程管理對頂層設計和規劃決策具有特殊重要性；②重大工程生命周期長(cháng)，開(kāi)展全過(guò)程管理需考慮更大的時(shí)間尺度，要均衡代內、代際甚至幾代人的公平性；③重大工程影響深遠，開(kāi)展全過(guò)程管理需考慮更大的空間尺度，綜合分析重大工程系統及其與外部系統之間的信息傳遞、物質(zhì)流動(dòng)和能量轉換的關(guān)系，以及對本地區及周邊區域的經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境影響；④重大工程復合生態(tài)系統的物質(zhì)流、能量流、經(jīng)濟流和信息流受到所處環(huán)境和條件的影響和制約，同時(shí)又與人類(lèi)活動(dòng)密不可分，全過(guò)程管理具有多層空間動(dòng)態(tài)時(shí)空特征和非線(xiàn)性特質(zhì)，如不可逆轉性、差異性和不均勻性、突發(fā)性和滯后性、動(dòng)態(tài)空間性和復雜性，需考慮的因素十分多樣復雜；⑤重大工程的利益相關(guān)方復雜多變，開(kāi)展綠色管理需考慮不同利益相關(guān)人的訴求，分析并設計其參與綠色管理機制；⑥重大工程的復雜性和深度不確定性，以及全過(guò)程管理主體認知、能力和信息獲取程度的差異，開(kāi)展全過(guò)程管理存在大量不確定性、模糊性和價(jià)值偏好[6,7]。

1.2生態(tài)環(huán)境重大工程實(shí)施現狀

隨著(zhù)國家生態(tài)環(huán)境重大工程的推進(jìn)，管理模式的演變歷程主要凸顯三大特點(diǎn)（圖1）：①不斷適應國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水平的變化；②致力服務(wù)于環(huán)境保護事業(yè)的產(chǎn)生和不同階段發(fā)展需求；③生態(tài)環(huán)境重大工程項目的衍生，特別是污染治理工程經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復雜、從落后到先進(jìn)、從局部到全面、從分散到集中的發(fā)展歷程[8,9]。管理變革呈現更加趨向于環(huán)境質(zhì)量改善、綠色循環(huán)技術(shù)創(chuàng )新、市場(chǎng)化融資等特點(diǎn)：一是隨著(zhù)以總量控制為主線(xiàn)的環(huán)境管理模式已開(kāi)始向以質(zhì)量控制和風(fēng)險控制雙驅動(dòng)的環(huán)境管理模式轉變，工程目標將更加關(guān)注環(huán)境質(zhì)量和公眾健康；二是工程技術(shù)將更加強調資源化和可持續性，污染治理將轉向資源化利用；三是工程后期運行將與城市開(kāi)發(fā)和綠色經(jīng)濟相融合，把生態(tài)環(huán)境改善的收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護中；四是以質(zhì)量改善為核心，要求資金投入更加注重效率和成果，專(zhuān)項資金使用將逐步從“補建設”向“補運營(yíng)”、從“前補助”向“后獎勵”、從“買(mǎi)工程”向“買(mǎi)服務(wù)”轉變[10,11]。為強化項目落地基礎和提升項目質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境重大工程的管理模式已初步發(fā)展為項目?jì)?、?shí)施監管、績(jì)效考評“三管”齊下格局，初步構建出了“工程規劃―工程設計―工程實(shí)施―管理維護―績(jì)效評估”的重大工程全過(guò)程管理模式（表 1），將提升重大工程項目的實(shí)施績(jì)效作為主要考核目標[12]。

圖1重大工程全過(guò)程管理模式

表1重大工程全過(guò)程管理模式具體工作內容

02 生態(tài)環(huán)境重大工程全過(guò)程管理主要問(wèn)題

長(cháng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境重大工程往往注重質(zhì)量、工期、成本、安全等與建設單位切身利益相關(guān)的管理要素，缺乏對資源消耗、生態(tài)環(huán)境和社會(huì )影響的系統評估，也缺乏對整個(gè)工程項目的綠色頂層設計和管理，由此帶來(lái)了一系列二次環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候影響等問(wèn)題。目前，我國生態(tài)環(huán)境重大工程項目管理和實(shí)施仍存在環(huán)境質(zhì)量改善見(jiàn)效慢、長(cháng)效性運營(yíng)要求高、效果難量化及投資回報率不高等問(wèn)題。

2.1生態(tài)環(huán)境重大工程全過(guò)程管理落實(shí)重難點(diǎn)

目前，生態(tài)環(huán)境重大工程項目的實(shí)施缺乏系統的制度建設、標準制訂及績(jì)效評估體系不健全等問(wèn)題，無(wú)法真正將“工程決策―工程設計―工程施工―維護管理―績(jì)效評估”的全過(guò)程管理模式落地。

2.1.1 項目?jì)?、資金分配與攻堅任務(wù)銜接不充分

按照“資金隨著(zhù)項目走”的原則，受資金支持方向調整、已入庫項目實(shí)施周期等因素影響，生態(tài)環(huán)境項目?jì)鋽盗坎蛔?，儲備庫項目無(wú)法與中央資金額度相匹配。項目管理實(shí)踐過(guò)程中，國家和地方儲備項目質(zhì)量不佳，主要表現在項目謀劃方向與污染防治攻堅戰重點(diǎn)任務(wù)銜接不充分，中央項目?jì)淝闆r與重點(diǎn)控制單元、重點(diǎn)區域、重點(diǎn)任務(wù)匹配不完全，工程實(shí)施方案論證不充分，項目實(shí)施對環(huán)境質(zhì)量改善目標作用不顯著(zhù)等問(wèn)題。項目投融資方面，規劃項目是中央環(huán)保專(zhuān)項資金支持的重點(diǎn)方向之一，規劃項目表與資金支持項目不能很好地銜接，加之部分地方資金有限，規劃投資資金缺口較大，部分重大工程項目由于缺乏資金渠道落地實(shí)施難度大[13]。此外，資金分配過(guò)程中層層下切，存在“撒胡椒面”現象，難以形成合力。

2.1.2 項目統籌謀劃與治理合力整合薄弱

區域層面缺乏對項目布局和資金投向的統籌和謀劃，山水林田湖草沙冰生態(tài)環(huán)境保護與治理修復工程碎片化，區域不集中，功能不協(xié)同，修復目標單一，大尺度與大區域工程項目缺乏統籌及有效整合[14]。省級生態(tài)文明建設總體規劃、目標指標分解、工程任務(wù)設置與市級生態(tài)環(huán)境規劃、突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、基礎建設能力不匹配，導致省級工程項目落地情況與市級項目吻合度有較大出入，工程系統性不夠，各個(gè)子項目缺乏關(guān)聯(lián)性，割裂重大工程項目的整體性、系統性、全面性和子項目間相關(guān)性、協(xié)同性、互補性。此外，生態(tài)工程的規劃、組織和實(shí)踐，多部門(mén)全過(guò)程協(xié)同聯(lián)動(dòng)機制還不完善，一體化保護和修復機制亟須構建。

2.1.3 項目實(shí)施過(guò)程管理規范性不足

國家層面未對屬于基本建設范疇的生態(tài)環(huán)境重大工程項目，制定明確的管理要求和可操作管理細則，如招投標、工程監理、實(shí)施調整、竣工驗收以及績(jì)效評估制度等，同時(shí)缺少項目檔案資料管理、運行記錄與維護等方面指南性文件，無(wú)法有效指導地方做好項目實(shí)施全過(guò)程信息記錄。結合目前各類(lèi)中央生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項資金項目管理經(jīng)驗，現有工程實(shí)施和管理要求較為籠統、項目設計和實(shí)施環(huán)節針對性和操作性欠缺、地方對項目管理制度執行主觀(guān)性大，易導致環(huán)境工程污染情況預判與實(shí)際情況不符合、工程施工質(zhì)量不合格、工程預算超支、工程設備采購不符合標準等，施工過(guò)程中需要不斷細化和優(yōu)化。由于重大項目建設地點(diǎn)多而分散，工程總承包單位難以全面顧及所有項目的現場(chǎng)管理和全過(guò)程跟蹤，一定程度上影響工程實(shí)施成效。

2.1.4 績(jì)效評估全過(guò)程管理體系尚未健全

當前專(zhuān)項資金對生態(tài)環(huán)境重大工程項目的支持主要以建設補助為主，盡管其分配使用已開(kāi)始與環(huán)境績(jì)效相結合，但績(jì)效在資金分配中考慮的比重非常有限，尚未真正過(guò)渡到基于績(jì)效的分配方式，“績(jì)效目標與審核―績(jì)效監控―績(jì)效評估―評估結果反饋與應用”全過(guò)程的績(jì)效管理體系尚未建立。項目實(shí)施各個(gè)環(huán)節與績(jì)效評估全過(guò)程管理不統一，一定程度上阻礙了環(huán)境績(jì)效考核制度真正落實(shí)：申報階段，部分績(jì)效目標指標設計缺乏操作性、規范性；評審階段，目標指標可達性論證薄弱，申報建設內容與績(jì)效目標邏輯性、對應性和支撐性不匹配，過(guò)多重視項目前期落地，忽視建設單位項目組織能力和資金籌集能力，無(wú)法確保項目長(cháng)期健康運營(yíng)；資金下達階段，未明確審核后的績(jì)效目標指標，為后續績(jì)效評估埋下隱患；實(shí)施過(guò)程中，未將績(jì)效評估指標和管理要求融入到日常監督管理和檢查中，監管的針對性和有效性弱。

2.1.5 市場(chǎng)環(huán)境因素與公益性屬性矛盾突出

生態(tài)環(huán)境重大工程公益性屬性導致自身融資困難，工程資金投入測算偏差較大。重大工程設計和落實(shí)貫徹以自然恢復為主、人工修復為輔的理念，分別采取保育保護、自然恢復、輔助修復、生態(tài)重塑等各種修復和保護模式，避免過(guò)多人工干預，導致施工工期長(cháng)、設計范圍廣、投資周期長(cháng)等問(wèn)題，與參與工程的眾多盈利性土壤修復從業(yè)單位、科研院所、檢測公司的“短平快”項目訴求相矛盾。在開(kāi)放化的市場(chǎng)經(jīng)濟體制環(huán)境下，重大工程實(shí)施受市場(chǎng)環(huán)境的影響較大，日新月異的市場(chǎng)環(huán)境為工程項目管理工作帶來(lái)不可預期的問(wèn)題和挑戰，最終易導致工程整體從寬從松的管理。

2.2全過(guò)程管理發(fā)展階段歷程問(wèn)題

2.2.1 社會(huì )大眾和環(huán)境主管部門(mén)認可低

2019年3月15日，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉建設部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資規〔2019〕515號），提出在房屋建筑和市政基礎設施領(lǐng)域推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展；2020年6月3日，國家發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃（2021―2035年）》（發(fā)改農經(jīng)〔2020〕837號），大力實(shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，全面加強生態(tài)保護和修復工作。生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過(guò)程管理仍處于初期探索階段，全過(guò)程管理體系尚未健全、全過(guò)程管理制度力度和剛性弱、全過(guò)程管理經(jīng)驗缺乏。重大工程實(shí)施主要存在管理和考核對象不明確、主體定位不統一、指標體系和實(shí)施程序復雜、責任追究制度難落實(shí)等問(wèn)題，全過(guò)程管理和考核工作形式化較為明顯，社會(huì )大眾特別是地方環(huán)境主管部門(mén)認可度偏低。主管部門(mén)人員的觀(guān)念是否真正轉變，環(huán)境績(jì)效考核制度是否真正落實(shí)，考核結果是否真正起到改進(jìn)環(huán)境績(jì)效作用，生態(tài)環(huán)境工程是否真正上升至關(guān)乎經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的高度，是目前生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過(guò)程管理面臨的最大問(wèn)題和挑戰。因此，要繼續深入落實(shí)重大工程實(shí)施成效來(lái)衡量當地黨委、政府落實(shí)新發(fā)展理念的重要標志，推進(jìn)重大工程全過(guò)程管理落實(shí)。

2.2.2 缺乏可依托的法律政策和價(jià)格指導體系

由于生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過(guò)程管理，尚無(wú)完備可依托的法律法規和相關(guān)政策作為制度保障，現有的重大工程項目全過(guò)程管理和生態(tài)環(huán)境績(jì)效考核工作，基本上處于一種專(zhuān)家自行界定的狀態(tài)。由于各工程項目特異性強、管理考核實(shí)施方法互不統一、專(zhuān)家團隊主觀(guān)決斷性強等因素，各項目間難以進(jìn)行橫向比較和經(jīng)驗交流，項目全過(guò)程管理完整性、規范性、準確性進(jìn)程滯緩。此外，行業(yè)尚未出臺修復項目?jì)r(jià)格指導文件，在生態(tài)環(huán)境重大工程全過(guò)程管理過(guò)程中，存在工程層層轉包、惡意壓價(jià)和低價(jià)中標等有悖市場(chǎng)公平競爭的行為，導致工程難以經(jīng)濟、高效地解決實(shí)際存在的問(wèn)題，也影響整體生態(tài)環(huán)境治理和修復行業(yè)穩定向前發(fā)展。

2.2.3 缺乏工程全過(guò)程管理人才

生態(tài)環(huán)境重大工程技術(shù)含量、專(zhuān)業(yè)性強，要做好重大工程項目全過(guò)程管理，離不開(kāi)工作人員過(guò)硬的環(huán)保、工程造價(jià)以及財會(huì )等知識。我國環(huán)境工程管理起步比較晚且發(fā)展緩慢，造成專(zhuān)業(yè)管理人才匱乏，而在現有的經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展現狀中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才無(wú)法充分發(fā)揮最大的作用，兩者的矛盾致使環(huán)保行業(yè)內優(yōu)秀的管理人才嚴重流失。當前的環(huán)境工程管理人員大多數都是由其他的管理人員轉行過(guò)來(lái)的，整體素質(zhì)不高，尤其是對于環(huán)境工程整體意識的掌握缺乏，對于環(huán)境工程的重點(diǎn)工作掌控不足，在設計評估、施工以及竣工驗收等多個(gè)方面都無(wú)法主動(dòng)地進(jìn)行管理。據不完全統計，從事生態(tài)環(huán)保工作的人員中擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識且同時(shí)具有管理經(jīng)驗的人才僅占 5%。各高校環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)設置方面，環(huán)境工程管理還未形成獨立的學(xué)科，對環(huán)境工程管理的專(zhuān)業(yè)人才培養十分不利，缺乏優(yōu)秀人才是環(huán)境工程管理中不容忽視的問(wèn)題。

2.2.4 從業(yè)單位人員管理出路模糊

重大工程項目實(shí)施目前以政府購買(mǎi)服務(wù)方式為主，鼓勵中小企業(yè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，但存在不正規、不公正的問(wèn)題。工程咨詢(xún)的正規性原則即是保證其權威和咨詢(xún)結果的有效性。作為第三方的咨詢(xún)單位，具有經(jīng)國家和行業(yè)認證的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，能夠承擔法律責任，可以為自己的工作負責，有能力、有條件去落實(shí)每一項咨詢(xún)內容，可以保證在提供咨詢(xún)服務(wù)的過(guò)程中深入接觸和掌握開(kāi)展工程咨詢(xún)工作所需的材料，獨立匯總咨詢(xún)成果，提出真實(shí)的意見(jiàn)和反饋報告。部分從業(yè)單位或個(gè)人不能實(shí)事求是，無(wú)法保證咨詢(xún)成果公正客觀(guān)，從而導致工程項目無(wú)法獲得有價(jià)值的指導。此外，鑒于主雇雙方關(guān)系、工程進(jìn)度、工程回款等因素，部分從業(yè)單位盲目順從委托方意見(jiàn)。少量咨詢(xún)單位未站在專(zhuān)業(yè)性的角度為委托方提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、最客觀(guān)公正的咨詢(xún)結果，為完成任務(wù)一味接受委托方的錯誤觀(guān)點(diǎn)和不合理要求。少數工程咨詢(xún)單位私下接受來(lái)自施工單位、承包商的賄賂而編造虛假的咨詢(xún)報告，無(wú)法確保咨詢(xún)服務(wù)成果的真實(shí)性、合法性。

03 完善重大工程全過(guò)程管理相關(guān)建議

3.1強化規劃引領(lǐng)，早設計嚴實(shí)施

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境重大工程頂層設計，貫徹落實(shí)全國主體功能區戰略，以國家生態(tài)安全戰略格局為基礎，構建全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體布局，明確到 2035 年美麗中國建設目標基本實(shí)現的遠景目標和“十四五”生態(tài)文明建設目標。高起點(diǎn)高標準高水平精心規劃，引領(lǐng)經(jīng)濟和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。注重“富規劃”，邀請名家、大師，提高規劃設計水平。堅持精致建設、精細管理、精美呈現，打造標桿示范精品工程。聚焦資源、要素、力量，集中發(fā)力、整體治理，解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，確保生態(tài)環(huán)境工程建一片、成一片、群眾受惠一片。

貫徹落實(shí)《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃（2021―2035 年）》，充分考慮生態(tài)系統的完整性、地理單元的連續性，系統布局。一方面，堅持問(wèn)題導向和目標導向原則，解決規劃區存在關(guān)鍵問(wèn)題，發(fā)揮重大工程對規劃區生態(tài)環(huán)境恢復目標作用；另一方面，堅持生態(tài)系統觀(guān)，貫徹山水林田湖草沙冰綜合治理思路，統籌考慮污染治理和生態(tài)恢復有機整體。

3.2創(chuàng )新路徑破解要素制約，切實(shí)保障發(fā)展需要

以全過(guò)程管理為著(zhù)手，創(chuàng )新資源開(kāi)發(fā)與保護，構建永續利用的資源保障體系。打破以行業(yè)條線(xiàn)和單項治理為主設置重點(diǎn)工程的慣例，轉而以治理區域為基本單元，區塊為主、條塊結合謀劃重大工程，不追求全域覆蓋，不搞面面俱到，將工程建設的著(zhù)力點(diǎn)集中到構筑和優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障體系上[15]。轉變以生態(tài)要素為主設置重點(diǎn)工程、以條線(xiàn)為主來(lái)推進(jìn)工程的治理模式，積極探索建立整體保護、系統修復的長(cháng)效治理體系，著(zhù)力解決割裂保護、單向修復等問(wèn)題，著(zhù)力破除林草、林農、農草、水陸、上下游等矛盾。落實(shí)“多測合一”“多規合一”，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境工程審批制度改革，完善要素市場(chǎng)化配置，提高生態(tài)環(huán)境要素配置效率。

勇于突破“山水林田湖草沙”限制，從流域海域規劃、深部空間開(kāi)發(fā)等角度開(kāi)展工程設計。在美麗中國建設和陸海統籌背景下，做好海岸帶生態(tài)保護與修復規劃，特別是沿海地區重點(diǎn)省份，做好陸?？臻g生態(tài)功能的對接，加強陸海統籌、河海兼顧，維護海洋生態(tài)平衡。堅持系統性保護修復，統籌陸地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等協(xié)同關(guān)系，恢復海陸生態(tài)系統的自然銜接，推進(jìn)環(huán)境全要素整體保護與系統修復。以全局思維科學(xué)布局保護修復工程，充分考慮與現有生態(tài)修復項目和各項規劃的銜接，確?！安恢?、不漏”，同時(shí)防止布局“碎片化”、項目“拼盤(pán)化”。加強重點(diǎn)生態(tài)問(wèn)題診斷及協(xié)同效應研究，從機理上摸清生態(tài)問(wèn)題和演化規律，提出相應的修復計劃和治理措施。

3.3整合不同尺度工程項目，實(shí)現資源優(yōu)化配置

樹(shù)立生命共同體理念，拓展系統統籌與發(fā)散思維，強化項目管理關(guān)聯(lián)性和工程系統性。明確不同尺度、不同區域工程項目側重點(diǎn)和輕重緩急，制定流域生態(tài)修復工程優(yōu)先排序規劃，縮小省域工程項目、落地情況與市域項目吻合度的偏差。立足國家和各省份生態(tài)文明建設的歷史、現實(shí)、基礎和優(yōu)勢，著(zhù)眼近期、中期、遠期目標，統籌規劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性，制定符合高質(zhì)量發(fā)展要求的生態(tài)保護規劃目標和指標體系，促進(jìn)戰略協(xié)同、政策銜接和工作對接。

強化工程項目管理過(guò)程和管理制度建設，注重管理層面的調和。建設項目管理或工程項目管理與生產(chǎn)和運營(yíng)管理是兩套不同的管理體系，在實(shí)施全過(guò)程中把生產(chǎn)和運營(yíng)管理的流程、方式、特點(diǎn)納入前期策劃、規劃設計以及實(shí)施運營(yíng)的各個(gè)環(huán)節。各省份將重大工程管理體系與現有的工業(yè)結構調整相結合，合理調整區域或地方經(jīng)濟增長(cháng)方式，從發(fā)展高消耗的工業(yè)模式向環(huán)保項目轉換，禁止低水平的環(huán)境與發(fā)展建設項目重復發(fā)生，將國家環(huán)保政策與地區經(jīng)濟增長(cháng)需求相結合，確保環(huán)境治理計劃的順利開(kāi)展，避免地方保護主義情況發(fā)生。

3.4建立環(huán)境工程管理規范，促進(jìn)管理體系與實(shí)際工程結合

規范和健全環(huán)境工程管理體制是保障環(huán)境工程高效管理的重要途徑。健全環(huán)境工程管理制度，環(huán)境行政主管部門(mén)應會(huì )同工程建設部門(mén)共同加強環(huán)境工程管理。健全環(huán)境工程監管機制，主管部門(mén)要加強環(huán)境工程的監理，加大工程建設、運行和維護的監管力度，從根源上保障環(huán)境工程管理各項規章制度的貫徹落實(shí)。要完善環(huán)境工程管理條例和法規，做好制度或條例的立改廢，為環(huán)境工程管理提供完善的標準和制度體系，加強環(huán)境工程管理法規執行結果考核。加大項目評審力度和監督力度，通過(guò)切實(shí)可行的評審要求和監督制度來(lái)規范與環(huán)境污染有關(guān)行為。

環(huán)境工程管理的建立和運行在整個(gè)系統中亦占據不可替代的地位，只有通過(guò)管理系統的高效、高質(zhì)量運行，才能確保環(huán)境工程的規范性、有序性發(fā)展，才能確保各項具體工作能夠按標準執行。生態(tài)環(huán)保體系與現行的環(huán)境治理方案相結合，為環(huán)境治理找到最適合的政策和方式。在現有環(huán)境治理方案的基礎上進(jìn)行合理的擴充，將更加合理、符合要求的方案納入其中，再進(jìn)行實(shí)際的操作，以達到最終的審議通過(guò)。在環(huán)境管理管理的過(guò)程中，要努力實(shí)現資源的合理優(yōu)化配置，實(shí)現經(jīng)濟效益與環(huán)境治理的實(shí)際效益有機結合，防止較低水平的重復建設情況發(fā)生。

3.5加強專(zhuān)業(yè)人才隊伍建設，注重新技術(shù)驗證與循環(huán)利用

面對環(huán)境工程管理部門(mén)專(zhuān)業(yè)性人才短缺的現象，從生態(tài)環(huán)境和重大工程管理的現狀出發(fā)，注重各個(gè)年齡段、各個(gè)知識層面的環(huán)境工程管理型人才隊伍建設，大力培養本科生、研究生，儲備專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，加強生態(tài)、環(huán)保、工程、金融等各專(zhuān)業(yè)學(xué)科的交叉與融合，以滿(mǎn)足日新月異的社會(huì )發(fā)展和市場(chǎng)需求。加大環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)知識培訓力度，鼓勵在職人員參加學(xué)習，并提供必要的時(shí)間保障和資金支持，拓寬學(xué)習渠道和學(xué)習內容，提升環(huán)境工程管理人員的綜合素養，嚴格生態(tài)環(huán)保專(zhuān)員能力評定，全面實(shí)施持證上崗。

持續推進(jìn)生態(tài)修復與污染治理技術(shù)創(chuàng )新，突破不同環(huán)境要素間環(huán)境協(xié)同治理的技術(shù)屏障，以降低治理成本為動(dòng)力，延展資源循環(huán)利用鏈條，構建環(huán)境治理共生網(wǎng)絡(luò )。開(kāi)展環(huán)境綜合治理托管模式試點(diǎn)，先行先試，創(chuàng )新協(xié)同治理模式管理思路。培育綜合服務(wù)龍頭企業(yè)，依托強大經(jīng)濟實(shí)力、豐富工程經(jīng)驗和先進(jìn)科研平臺，開(kāi)展多污染協(xié)同控制和全過(guò)程污染防控技術(shù)與模式創(chuàng )新，提供多要素協(xié)同治理系統性解決方案，同時(shí)提升資本運作能力，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。

3.6堅持績(jì)效或效果為導向，嚴格前期評估與后期監管

推行依效付費模式試點(diǎn)工作，推進(jìn)工程融資向效果導向和依效付費機制轉變，加強對實(shí)施按效付費項目的政策引導和支持力度。在具體項目實(shí)施過(guò)程中，建立健全以績(jì)效或效果為導向的全過(guò)程管理模式，建議以績(jì)效目標為核心，在項目實(shí)施不同階段側重不同的績(jì)效管理重點(diǎn)[16]。探索并創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境治理商業(yè)模式，推行一體化以實(shí)現生態(tài)環(huán)境可持續發(fā)展為目的的（EOD）模式，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式增加環(huán)保項目收益，從單一功能目標走向多元功能目標轉變，強調“生態(tài)環(huán)境治理 + 產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)”復合價(jià)值的實(shí)現[17]，強化區域流域生態(tài)環(huán)境治理與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系，優(yōu)化各要素資源配置。

落實(shí)重點(diǎn)工程全過(guò)程監管，在環(huán)境工程前期建立健全環(huán)境評估體系指標，將工程管理目的與實(shí)際環(huán)境緊密結合，充分考慮防治工作、治理工作對整個(gè)環(huán)境的功效，及時(shí)調整管理的方法機構設置、資金預算等其它方面程序。在項目實(shí)施過(guò)程中，將績(jì)效評估指標和管理要求融入日常監督管理和檢查中，驗收后期及時(shí)對標評價(jià)，爭取將績(jì)效評估結果與各級環(huán)保專(zhuān)項資金相掛鉤[18]。此外，政府等管理部門(mén)應轉變觀(guān)念，改變大包大攬的做法，從重投資、重建設到重運營(yíng)和過(guò)程監管，做到前期重審批、招標重評審、建設全過(guò)程監管、運營(yíng)期重績(jì)效考核與成本監審。通過(guò)建立政府監管的常態(tài)化管理機制和項目績(jì)效考核機制，引導和倒逼社會(huì )資本，從過(guò)去偏好工程建設向重視項目全生命周期的建設運維績(jì)效的轉變。

3.7以全過(guò)程管理體系建設為加分項，重視管理模式創(chuàng )新

生態(tài)環(huán)境重大工程全過(guò)程管理能夠有效促進(jìn)重大工程項目建設質(zhì)量。針對復雜的環(huán)境工程項目，監管部門(mén)、建設單位或第三方管理咨詢(xún)服務(wù)企業(yè)對工程進(jìn)行全面的管控，加強成本咨詢(xún)，降低投資風(fēng)險，有效控制成本。在成本決策階段開(kāi)展工程規劃、設計、實(shí)施、成效評估并編制可行性研究報告，從投資管理、進(jìn)度管理、合同管理、成效管理等多個(gè)方面把控工程建設過(guò)程，有效控制環(huán)境風(fēng)險，促進(jìn)資金利用和環(huán)境改善最大化，從而提高建設項目施工的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會(huì )效益。

低碳政策環(huán)境、多元化投資結構以及建設項目承發(fā)包模式等因素，催生出對項目全過(guò)程管理的迫切需求，重大項目管理咨詢(xún)服務(wù)企業(yè)迎來(lái)了重大發(fā)展機遇和巨大挑戰。要做好重大工程全過(guò)程管理相關(guān)工作，核心主要體現為全方位的統籌能力、跨階段的融合能力和跨專(zhuān)業(yè)跨行業(yè)的專(zhuān)業(yè)管理能力。相關(guān)單位應切實(shí)提高管理咨詢(xún)水平，一方面加強對成果文件的歸納、整合，強化對成果文件中工程量指標、工程造價(jià)指標、相關(guān)性指標等的分析，編制適合工程維護運營(yíng)方向的工程造價(jià)指標數據庫，促進(jìn)工程造價(jià)管理工作的數字化、系統化；另一方面全面開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監測、生態(tài)恢復成效評估以及先進(jìn)修復技術(shù)研發(fā)示范總結，便于監管部門(mén)管理和國家考核。建議國家定期統計梳理生態(tài)環(huán)境重大工程項目進(jìn)展和成效，對正負面典型重大工程項目及相關(guān)參與企業(yè)進(jìn)行信息公開(kāi)，打造生態(tài)環(huán)境重大工程全過(guò)程管理氛圍。

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