全康環(huán)保:摘要：環(huán)境保護領(lǐng)域是推廣應用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，近年來(lái)，PPP模式在該領(lǐng)域的推廣應用不斷發(fā)展，同時(shí)也涌現出了一些問(wèn)題，形成了該領(lǐng)域推廣應用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例分析兩個(gè)方面，以研究文獻與實(shí)際案例為研究基礎，對環(huán)境基礎設施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了歸納、分類(lèi)及因素間關(guān)聯(lián)關(guān)系分析，由此可對環(huán)境基礎設施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實(shí)踐提供借鑒。

1 概述

環(huán)境保護是推廣應用PPP模式的重要行業(yè)領(lǐng)域之一，是國家發(fā)展改革委2016年出臺的《關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》中重點(diǎn)支持的七大傳統基礎設施領(lǐng)域之一。隨著(zhù)PPP模式近年來(lái)的推廣應用規模不斷擴大，在環(huán)境基礎設施領(lǐng)域也涌現出一些問(wèn)題，形成了該領(lǐng)域推廣應用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例實(shí)踐分析兩個(gè)方面，以研究文獻與實(shí)際案例為研究基礎，對環(huán)境基礎設施領(lǐng)域推廣PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了歸納、分類(lèi)和分析，對環(huán)境基礎設施領(lǐng)域PPP政策的制訂及實(shí)踐提供借鑒。

2 基于文獻研究的角度

2.1 文獻搜集

首先，對現有的相關(guān)文獻進(jìn)行搜集，搜集的關(guān)鍵詞主要包括“PPP”相關(guān)詞匯（“BOT”“政府與社會(huì )資本合作”等）、“環(huán)境基礎設施”相關(guān)詞匯（“污水處理”、“垃圾焚燒”等）、“主要制約因素”相關(guān)詞匯（“阻礙”、“問(wèn)題”等）。

其次，對于搜索到的文獻，考慮根據其與主題的相關(guān)度、論述深入性等進(jìn)行篩選，篩選標準包括（以下標準并不要求同時(shí)滿(mǎn)足）：研究對象是否是環(huán)境基礎設施類(lèi)的PPP項目；文獻中的相關(guān)觀(guān)點(diǎn)是否有足夠支撐（案例分析或數據分析）；對因素/問(wèn)題的成因是否有進(jìn)一步的前溯分析或關(guān)聯(lián)分析；是否提到了較具時(shí)效性的問(wèn)題等。由此得到可作為本文理論研究基礎的文獻列表見(jiàn)表1。

2.2 主要制約因素歸納

通過(guò)對文獻列表中所列文獻的詳細閱讀與歸納總結，得出這些文獻中提出的環(huán)境基礎設施推廣PPP模式的主要制約因素，將各主要制約因素及其簡(jiǎn)要解釋表示見(jiàn)表2。

3 基于案例分析的角度

本文對從文獻、新聞報道、公共媒體資料等內容中搜索、篩選得到的經(jīng)歷過(guò)失敗的環(huán)保PPP項目進(jìn)行了概況介紹與簡(jiǎn)要分析，其中，“失敗”指項目在某一階段出現了嚴重影響項目進(jìn)行的重大問(wèn)題，若該問(wèn)題最終解決、項目得以進(jìn)行，則認為項目在某一階段失??；若問(wèn)題未得到解決、項目無(wú)法繼續（如被回購等），則認為項目徹底失敗。通過(guò)對這些案例的具體分析，本文歸納出了導致各個(gè)項目在某一階段失敗或徹底失敗的主要制約因素。

3.1 案例背景與概況

經(jīng)搜集、篩選后得到的案例共有6個(gè)，這些案例的背景情況可以簡(jiǎn)要表示見(jiàn)表3。

3.2 案例分析

下面將對各個(gè)案例在某一階段失敗或徹底失敗的原因進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（1）對案例1的分析

該項目經(jīng)歷了失敗和成功兩個(gè)階段，在此對失敗階段的教訓作出分析。

在2003年進(jìn)行項目招標時(shí)，大連市政府在缺乏充分專(zhuān)業(yè)性咨詢(xún)的情況下直接復制工程招標的方法思路進(jìn)行公開(kāi)招標，招標文件不完善[16]。確定中標人后，政府與中標人開(kāi)展了頻繁談判，由于招標文件缺乏最為重要的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及其他關(guān)鍵條款，雙方談判的內容大多涉及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的關(guān)鍵條款（如中標人一直要求政府增加垃圾處理補貼費），并且難以達成共識。2008年，項目正式宣告停滯失敗。

由此得出該案例前期失敗的主要原因是：缺乏專(zhuān)業(yè)性的充分咨詢(xún)，項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足，采購過(guò)程草率而不規范，這些都會(huì )導致后續談判過(guò)程冗長(cháng)、難度大，難以達成共識。

（2）對案例2的分析

該案例遇到的問(wèn)題主要是兩個(gè)方面：一是在垃圾處理過(guò)程中，垃圾滲瀝液難聞的異味和垃圾焚燒產(chǎn)生的由致癌因素的二?f英氣體給附近的居民帶來(lái)了恐慌，因此遭到了公眾的反對、頻繁投訴，為解決此問(wèn)題，目前該廠(chǎng)已經(jīng)做出的措施包括提高環(huán)保標準、請新聞媒體人士到廠(chǎng)考察調研并向公眾宣傳等；二是由于在合同中，與財政補貼發(fā)放的具體內容（如數量等）并沒(méi)有明確的規定，項目公司只得到了很少的政府補貼，面臨較嚴重的收益不足情況[17]。

由此得出該案例出現較大問(wèn)題的原因是：公眾反對與政府補貼機制規定不明確，其中公眾反對的原因部分在于對地方政府監管的實(shí)際效果缺乏信任，部分在于項目選址時(shí)缺乏必要的聽(tīng)證程序。

（3）對案例3的分析

該案例出現的問(wèn)題主要有兩方面。一是污水處理廠(chǎng)污染了居民自來(lái)水的水質(zhì)，導致公共利益嚴重受損，引起附近居民強烈反應，這與在該項目中缺乏全程監管有關(guān)。二是當地政府在簽約時(shí)僅從當時(shí)的市場(chǎng)條件出發(fā)，在信息不充分的情況下簽署了有害公共利益的合同，在簽約后才因對簽訂的價(jià)格不滿(mǎn)又單方面要求重新談判、降低承諾價(jià)格，且態(tài)度頻繁轉變，導致談判時(shí)間過(guò)長(cháng)；這一方面反映出了當地政府前期工作做得不好，相關(guān)經(jīng)驗缺乏、管理水平不高；另一方面反映出當地政府缺乏契約精神，政府信用不足。

由此得出該案例出現較大問(wèn)題的原因主要有：公眾反對，監管體系不夠完善，政府PPP管理水平不足，項目前期工作不到位，政府信用水平不足。

（4）對案例4的分析

該案例出現的問(wèn)題主要是：長(cháng)春市政府在2003年廢止了在2000年項目簽約時(shí)為支持項目而頒布的《專(zhuān)營(yíng)辦法》，而匯津公司認為這摧毀了項目運營(yíng)基礎，從而與長(cháng)春市政府發(fā)生法律糾紛，最終以長(cháng)春市政府回購污水處理廠(chǎng)告終。事實(shí)上，長(cháng)春市政府廢止《專(zhuān)營(yíng)辦法》是為貫徹國辦發(fā)[2002]43號文，該通知頒布于1998年，是為了禁止地方政府為引入境外投資者進(jìn)行基礎設施項目的建設而作出固定回報承諾而頒布的，本案例項目屬于該通知禁止的范疇，卻仍于2000年成功立項投產(chǎn)，體現出當時(shí)項目的前期工作（尤其是報批）出現了問(wèn)題。

由此得出該案例出現較大問(wèn)題的原因主要有：項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足。

（5）對案例5的分析

該案例出現的主要問(wèn)題是：工程建成后，配套管網(wǎng)建設、排污費收取等問(wèn)題遲遲未能解決。問(wèn)題背后的原因有：該污水處理廠(chǎng)位于東湖開(kāi)發(fā)區，開(kāi)發(fā)區計劃將配套的污水收集管網(wǎng)與道路同步建設，但是一直缺乏相應資金，而城市污水管網(wǎng)建設的負責機構（武漢市城投集團）的資金也未能跟上；污水處理廠(chǎng)的污水來(lái)源城區在武漢市規定的排污費收取范圍之外，這導致污水處理廠(chǎng)缺乏經(jīng)費來(lái)源，與此相關(guān)的協(xié)商工作耗時(shí)長(cháng)久。

由此得出該案例出現較大問(wèn)題的原因主要有：配套政策不完備，政府PPP管理水平不足。

（6）對案例6的分析

該案例出現的主要問(wèn)題是受到附近居民的強烈反對，因此正在考慮搬遷。事實(shí)上，該垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的各項指標均符合環(huán)保部門(mén)規定的標準，但是立項前的確并未征求過(guò)附近居民的意愿，而且該廠(chǎng)地址又太靠近生活區與商業(yè)區，公眾認為垃圾焚燒處理會(huì )對自己的日常生活與身體健康產(chǎn)生重大影響。

由此得出該案例出現較大問(wèn)題的原因主要有：項目前期工作不到位，公眾反對，項目選址不當。

3.3 主要制約因素歸納

將上節分析得到的主要制約因素進(jìn)一步歸納，總結見(jiàn)表4。

4 結論與建議

4.1 環(huán)境基礎設施領(lǐng)域應用PPP模式的主要制約因素及關(guān)聯(lián)關(guān)系

本文從理論與實(shí)踐兩個(gè)視角對環(huán)境基礎設施領(lǐng)域應用PPP模式的主要制約因素進(jìn)行了識別，將表2、表4中識別出的主要制約因素進(jìn)行匯總和整合，得到主要制約因素列表，見(jiàn)表5。

為深入分析表5所列主要制約因素之間的關(guān)系，本文借鑒系統動(dòng)力學(xué)理論，試圖研究主要制約因素之間的因果關(guān)系，發(fā)現部分因素之間的確存在強弱不一的因果關(guān)系（有些因素在一定程度上構成了另一些因素的“因”），故梳理得到因果關(guān)系如圖1、圖2所示。其中，圖1表示了部分主要制約因素之間的因果關(guān)系，圖2為圖1中“社會(huì )資本參與積極性不足”相關(guān)內容的進(jìn)一步細化；此外，在圖中，對“果”隨“因”增強而增強的因果鏈標記“+”符號，稱(chēng)其為正極性關(guān)系，反之標記“-”符號，稱(chēng)其為負極性關(guān)系。同時(shí)，從圖1中可以發(fā)現4個(gè)主要的正反饋回路，將它們整理如圖3所示，回路中的各因素可能會(huì )呈現持續相互增強或持續相互削弱的態(tài)勢。

對一些主要因果關(guān)系的具體分析如下：

（1）由于缺乏PPP方面的專(zhuān)業(yè)性充分咨詢(xún)、缺乏示范案例作為參考，政府可能會(huì )對相關(guān)內容與經(jīng)驗缺乏認識，從而表現出較低的PPP管理水平；

（2）政府的PPP管理水平不足，又可能會(huì )導致政府在PPP項目執行時(shí)出現問(wèn)題、在信息搜集不足與分析不足的情況下訂立合同（從而導致后續反悔，影響政府信用水平）、對環(huán)保PPP項目的監管不足等問(wèn)題；

（3）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時(shí)，共同形成了PPP項目設計問(wèn)題：若PPP項目的風(fēng)險分擔機制不完善，或沒(méi)有合理的動(dòng)態(tài)測評機制，該項目就可能出現缺乏合理的系統性定調價(jià)機制、補貼機制規定不明確等問(wèn)題；若配套政策的可落實(shí)性及實(shí)際效果存在不足，就可能會(huì )導致與項目相關(guān)的財稅優(yōu)惠、綠色債券等政策的支持力度不足，從而不能達到降低企業(yè)融資成本、鼓勵社會(huì )資本投資的效果；

（4）一些因素在互有關(guān)聯(lián)的同時(shí)，共同形成了PPP項目執行問(wèn)題，例如，立項審查不到位，可能會(huì )導致一些盈利模式不成熟、經(jīng)營(yíng)性差的項目通過(guò)立項，從而造成不利影響，這兩個(gè)制約因素都可以歸為PPP項目執行問(wèn)題；同時(shí)，項目采購過(guò)程不規范也是PPP項目執行問(wèn)題的構成之一；

（5）政府信用不足、PPP項目設計問(wèn)題、PPP項目執行問(wèn)題會(huì )導致社會(huì )資本參與PPP項目的積極性不足，這對項目所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平又有不利影響。

4.2 建議

（1）完善相關(guān)法律法規

表5中“相關(guān)法律法規不完備”是沒(méi)有被歸入關(guān)聯(lián)關(guān)系圖（圖1）的兩個(gè)主要制約因素之一。法律法規對PPP項目本身、對PPP發(fā)展具有重要而深遠的影響，在法律層面對政府與社會(huì )資本合作的合同文本必要內容進(jìn)行規定、對雙方的爭議解決協(xié)調機制進(jìn)行規定，尤其是在環(huán)境基礎設施細分領(lǐng)域專(zhuān)門(mén)出臺有針對性的PPP政策，對解決很多制約問(wèn)題都有積極意義。

（2）全面提高政府PPP管理水平

結合本文識別的制約因素及其之間的關(guān)系，政府若想提高PPP管理水平，可以從許多方面入手，重視專(zhuān)業(yè)性的充分咨詢(xún)；推動(dòng)試點(diǎn)示范項目的打造、評價(jià)與經(jīng)驗總結推廣；開(kāi)展相關(guān)人員學(xué)習培訓等。除此之外，地方政府要想長(cháng)期性或短期性地引入優(yōu)秀的管理人才（包含PPP人才），也需要提升當地的經(jīng)濟發(fā)展水平，以提高智力勞動(dòng)的報酬、增強對人才的吸引力。

（3）立足行業(yè)特點(diǎn)創(chuàng )新環(huán)保PPP項目設計

環(huán)保PPP項目涉及垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域，可以根據這些領(lǐng)域業(yè)務(wù)本身的交易特點(diǎn)及技術(shù)特點(diǎn)，對項目的盈利模式/經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行創(chuàng )新性的商業(yè)設計，以提高項目本身的經(jīng)濟性；也可以利用EOD模式（Ecology-OrientedDevelopment，生態(tài)導向開(kāi)發(fā)），利用產(chǎn)業(yè)整合、權益整合、溢價(jià)回收等方式提升環(huán)保PPP項目對社會(huì )資本的吸引力。

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作者簡(jiǎn)介：

杜妍慧，女，生于1998年，山西人，清華大學(xué)建設管理系博士研究生，研究方向：政府和社會(huì )資本合作（PPP）、基礎設施投融資。電話(huà)：15695216739；郵箱：duyh20@mails.tsinghua.edu.cn。

伍迪（通訊作者），男，生于1988年，黑龍江大慶人，博士，高級工程師，副研究員，中國國際工程咨詢(xún)有限公司研究中心副處長(cháng)，研究方向：政府和社會(huì )資本合作（PPP）、基礎設施投融資。電話(huà)：18210283598；郵箱：wudi06@126.com；地址：北京市海淀區車(chē)公莊西路32號中咨大廈，100048。

王守清，男，生于1963年，福建人，博士，教授，清華大學(xué)建設管理系教授暨清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家，研究方向：政府和社會(huì )資本合作（PPP）。