全康環(huán)保:2021年春節剛過(guò)，大岳咨詢(xún)第七事業(yè)部安康項目組在客戶(hù)走訪(fǎng)過(guò)程中了解到，L縣政府方計劃采用PPP模式盤(pán)活全縣存量資產(chǎn)，想在污水治理市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化方面探索出一條新路子。為客戶(hù)提供投融資綜合解決方案正是大岳咨詢(xún)職責所在，于是，項目組踏上了L縣污水處理項目調研之旅。

財政小縣面臨的生態(tài)重任

L縣屬漢江流域，是國家劃定的南水北調工程主要水源涵養地。為確保完成“一江清水送北京”的政治任務(wù)，L縣在可用財力極為拮據的情況下，每年為污水防治、垃圾處理等專(zhuān)項工作提供大量的資金支持。在完成縣城污水廠(chǎng)提標改造、規模擴容等工程后，自2012年起，L縣開(kāi)始部署實(shí)施部分村鎮污水處理、水源地保護和垃圾處理項目。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，L縣圓滿(mǎn)完成生態(tài)環(huán)境保護重任，確保了縣城環(huán)境衛生整潔，出境水質(zhì)安全。

但L縣是個(gè)財政小縣，《2020年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展統計公報》顯示，2020年全縣財政總收入僅26,270萬(wàn)元，其中，一般公共預算收入僅8,508萬(wàn)元?！吧鷳B(tài)環(huán)保是剛性任務(wù)，縣上咬牙也要完成?！笨h財政局一名負責同志表示。但客觀(guān)而言，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的大量資金投入確實(shí)讓L縣財政運行壓力巨大。因此，縣政府希望采用PPP模式運作項目，將多年來(lái)依靠財政投入形成的存量資產(chǎn)打包轉讓給社會(huì )資本。一方面，可以有效緩解地方財政壓力；另一方面，通過(guò)委托有資質(zhì)有能力的單位規范運營(yíng)，可進(jìn)一步降低運營(yíng)成本，提高運營(yíng)效率，更好地完成地方生態(tài)環(huán)保任務(wù)。

存量資產(chǎn)種類(lèi)復雜，運營(yíng)現狀不如人意

L縣本次采用PPP模式的項目范圍包括：縣城污水處理廠(chǎng)、鎮級污水處理廠(chǎng)和若干村級污水處理廠(chǎng)（站），上述項目的污水處理能力總計約為15,000m3/d。其中，縣城污水廠(chǎng)早在2012年已建成，當時(shí)的設計工藝為CASS工藝，規模為7,000m3/d，出水水質(zhì)為國家一級B標準。近幾年經(jīng)過(guò)提標改造、規模擴容，處理規模達到10,500m3/d，出水水質(zhì)提升為國家一級A標準?？h城污水處理廠(chǎng)從建成到現在已運行9年，運行狀況較為穩定。村鎮污水廠(chǎng)（站）建成后，有兩個(gè)鎮政府試點(diǎn)采用委托運營(yíng)的方式進(jìn)行管理，其他項目則由當地鎮政府直接管理。

盡管管理方式各不相同，但這些項目的運行狀況皆不盡理想。有些廠(chǎng)（站）調節池無(wú)法正常運行，有些因雨污合流導致進(jìn)水水質(zhì)濃度不足，無(wú)法養活污泥，有些地方的人工濕地處于干曬狀態(tài)，還有些廠(chǎng)（站）進(jìn)出水流量統計缺失，無(wú)法實(shí)施有效監控。雖然村鎮污水廠(chǎng)（站）建成了，但各種實(shí)際運行問(wèn)題也讓當地政府焦頭爛額，難以應對。當地政府工作人員介紹，之前也考慮過(guò)引進(jìn)外來(lái)投資人實(shí)施污水處理項目，但投資人只對縣城污水處理感興趣，不愿意涉足村鎮污水處理。因此，本次存量項目打包運作，也有“肥瘦搭配”的想法，想通過(guò)與社會(huì )上專(zhuān)業(yè)的污水處理公司合作，徹底改變村鎮污水處理運營(yíng)現狀。

存量資產(chǎn)的運作模式之辨

大岳咨詢(xún)項目組進(jìn)場(chǎng)后，通過(guò)幾周緊張有序的調研，基本掌握了項目現狀、資產(chǎn)權屬等基本情況，但也發(fā)現由于前期項目運作不規范，縣城、村鎮污水項目前期資料缺失較多，資產(chǎn)權屬也分散在各個(gè)單位，權屬證明不清晰。項目土地性質(zhì)涉及劃撥、集體建設用地租賃及流轉等多種情況，這為本項目的后續推進(jìn)帶來(lái)了巨大挑戰。

參考《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），存量項目通?？刹捎梦羞\營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營(yíng)-轉讓?zhuān)═OT）及改建-運營(yíng)-轉讓?zhuān)≧OT）等模式。本項目如采用委托運營(yíng)（O&M）或管理合同（MC）的方式，無(wú)法有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，難以滿(mǎn)足政府方回收項目資金的訴求。同時(shí)，考慮到項目暫無(wú)提標改造或擴建需要，故轉讓-運營(yíng)-轉讓?zhuān)═OT）模式最為可行。

然而，TOT模式要求項目資產(chǎn)權屬清晰單一，具備辦理產(chǎn)權變更的條件，但這也恰恰是本項目最大的痛點(diǎn)。為此，項目組多方調研走訪(fǎng)，查閱資料，反復論證，并充分借鑒已入庫項目的經(jīng)驗，結合本項目的特點(diǎn)提出了“經(jīng)營(yíng)權轉讓+委托運營(yíng)”的思路。

經(jīng)營(yíng)權轉讓是《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運用PPP模式盤(pán)活基礎設施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）中明確的合規操作模式。對于本項目范圍內投資額較高、污水處理規模較大的縣城、集鎮污水處理項目擬采用經(jīng)營(yíng)權轉讓模式，在盤(pán)活項目資產(chǎn)的同時(shí)，能適當降低污水處理單價(jià)，從而有效擺脫項目推進(jìn)困境。對于投資額較小、污水處理規模不大的農村污水處理廠(chǎng)則采用委托運營(yíng)的方式，打包實(shí)施、整體運作，進(jìn)一步降低項目成本，提高運營(yíng)效率，實(shí)現規模效益。

結語(yǔ)

習總書(shū)記曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！秉h的十八大以來(lái)，“兩山論”已經(jīng)成為我國生態(tài)文明建設的指導思想，綠色發(fā)展理念也逐步深入人心。從實(shí)踐來(lái)看，地方政府也越來(lái)越迫切地需要專(zhuān)業(yè)的社會(huì )資本參與到地方生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)中來(lái)?？梢哉f(shuō)，L縣污水處理項目的處境和面臨的問(wèn)題也是各地環(huán)境治理項目運行管理的一個(gè)縮影，他們的做法和經(jīng)驗也能為各地環(huán)境治理項目市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運作提供有益的參考。下一步，大岳咨詢(xún)將繼續踐行“提高城市建設和管理效率，影響中國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展”的重要使命，積極破解項目難題，為各地政府提供最佳的投融資咨詢(xún)方案和全國各地的最佳實(shí)踐經(jīng)驗。