全康環(huán)保:近些年，基于PPP項目的特點(diǎn)及優(yōu)勢，較多地方基礎設施建設項目采用PPP模式進(jìn)行建設。但是,隨著(zhù)PPP項目的實(shí)施推進(jìn)，企業(yè)與政府矛盾激發(fā)，出現較多政府解除協(xié)議或者更換建設項目主體的情況?；谠摫尘?，許多政府及企業(yè)向本所律師進(jìn)行咨詢(xún)，想對項目所涉行政審批或者行政許可變更進(jìn)行了解，包括具體該如何申請或實(shí)施變更。

第一篇 變更機關(guān)問(wèn)題

所謂行政許可變更，是指在行政許可有效期內，行政主體對已生效行政許可內容作出改變的行為。雖然《行政許可法》第8條及第49條從法律層面對行政許可的變更進(jìn)行了規定，但在具體實(shí)踐中仍存在不少爭議，主要集中在變更主體、變更程序、變更情形等方面。本文將從行政主體的角度，探討有權實(shí)施行政許可變更的主體合法性問(wèn)題。

01 行政許可變更應當由作出行政許可決定的機關(guān)實(shí)施

根據職權法定原則的要求,行政機關(guān)行使職權必須有法律法規規定，任何機關(guān)不得超越法律的授權。行政許可變更亦然,行政主體變更行政許可應當具備相應的行政權限。

關(guān)于有權實(shí)施行政許可變更的主體，《行政許可法》第四十九條規定：“被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關(guān)應當依法辦理變更手續?！痹摋l規定非常明確，即對于被許可人申請變更行政許可事項的情形，應當由作出行政許可決定的行政機關(guān)實(shí)施。

以建設項目核準的事項變更為例，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》第十一條規定“企業(yè)擬變更已核準項目的建設地點(diǎn)，或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的，應當向核準機關(guān)提出變更申請?！薄镀髽I(yè)投資項目核準和備案管理辦法》第三十七條依據上位法規定，進(jìn)一步明確存在“（一）建設地點(diǎn)發(fā)生變更的；（二）投資規模、建設規模、建設內容發(fā)生較大變化的；（三）項目變更可能對經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境等產(chǎn)生重大不利影響的；（四）需要對項目核準文件所規定的內容進(jìn)行調整的其他重大情形?！鼻樾蔚?，項目單位應當及時(shí)以書(shū)面形式向原項目核準機關(guān)提出變更申請。

在此，可能有人會(huì )提出《行政許可法》第八條第二款，該條規定：“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可?！睆脑摋l規定字面上看，并沒(méi)有明確規定只有作出行政許可決定的行政機關(guān)才能實(shí)施行政許可變更行為，這是否就意味著(zhù)該條的“行政機關(guān)”可作擴大解釋?zhuān)缟霞壵?、上下級主管部門(mén)等。

我們認為，該條規定的“行政機關(guān)”仍應限定于“作出行政許可決定的行政機關(guān)”。行政許可的撤回權、變更權都屬于行政機關(guān)對許可事項的監督，除非法律法規明確規定其他行政機關(guān)有權依法撤回或變更行政許可，否則，作出行政許可的行政機關(guān)，其對于許可事項的作出依據、許可內容等相關(guān)情況更為清楚，為了保障行政機關(guān)更高效、準確的行使變更權，也應由作出行政許可的行政機關(guān)行使。

特別提示，部分地方政府對于建設項目發(fā)生的某些變更情形，規定應當重新辦理核準手續。如《浙江省企業(yè)投資項目核準和備案暫行辦法》第十八條第二款規定：“已核準項目發(fā)生重大變更的，應當重新辦理核準手續。有下列情形之一的，為重大變更：（一）項目投資主體發(fā)生變更的；（二）項目建設地點(diǎn)發(fā)生變更的；（三）項目建設規模、產(chǎn)品方案發(fā)生重大變更的；（四）總投資超過(guò)原核準投資額20%以上的；（五）由于項目許可權限變更需要變更許可機關(guān)的?！?/p>

02 權限下放情形下的行政許可變更問(wèn)題

近年來(lái)，隨著(zhù)國家簡(jiǎn)政放權力度的加大，許多行政審批事項由省級下放至市、縣級。對于權限下放后作出的行政許可，其許可事項變更應當由作出行政許可的機關(guān)實(shí)施，對此并無(wú)爭議；但是，對于權限下放前作出的行政許可，其許可事項變更到底應由作出行政許可決定的原機關(guān)實(shí)施，還是由權限下放后的行政機關(guān)實(shí)施，現有法律法規并未明確。

首先，行政許可不同于一般的行政行為，其是對特定主體從事特定活動(dòng)作出的許可。行政許可作出后，被許可人享有信賴(lài)保護利益，即除法律法規明確規定外，行政機關(guān)不得撤銷(xiāo)或者變更已生效的行政許可。

其次，行政機關(guān)不同于一般的民事主體，職權法定以及法無(wú)授權不可為是其實(shí)施行政行為的基本原則，除法律、法規、規章明確授權或行政主體依據法律、法規、規章的規定將自己擁有的行政職權授予其他組織外，行政機關(guān)不得在無(wú)法定授權的情形下實(shí)施相應行政行為。

因此，除非法律、法規、規章明確規定取得下放權限的行政機關(guān)有權對權限下放前上級機關(guān)作出的行政許可進(jìn)行變更，否則，相應行政許可變更仍應由原作出行政許可行為的機關(guān)實(shí)施。

以建設項目核準的事項變更為例，關(guān)于“核準權限下放后，已核準項目向誰(shuí)申請變更或延期”的問(wèn)題，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì )在其官網(wǎng)“政策咨詢(xún)”欄明確：“對于核準權限下放前已辦理核準手續，核準權限下放后擬申請變更或延期的項目，企業(yè)應向原核準機關(guān)提出變更、延期申請?！蓖瑫r(shí)，全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺也有相同的回復，明確“按照《行政許可法》的規定，行政許可事項的變更和延續，都應當向‘作出行政許可決定的行政機關(guān)’提出申請，因此，核準權限下放后，由原核準機關(guān)受理項目的變更、延期申請是合理的?！?/p>