全康環(huán)保:回顧過(guò)去20年，我國在水環(huán)境治理方面取得了巨大成就，水處理設施經(jīng)歷了“從無(wú)到有”的跨越式發(fā)展。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，水環(huán)境治理工作同樣被安排得“明明白白”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二?三五年遠景目標的建議》明確要求，治理城鄉生活環(huán)境，推進(jìn)城鎮污水管網(wǎng)全覆蓋，基本消除城市黑臭水體。

近日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉建設部、水利部、農業(yè)農村部、市場(chǎng)監管總局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

歷經(jīng)多年努力，污水資源化利用的“靴子”終于落地?！兑庖?jiàn)》僅五章二十條，逾4800字，既從全局全領(lǐng)域出發(fā)，強調了再生水納入水資源統一配置，又突出城鎮、工業(yè)、農業(yè)農村等重點(diǎn)領(lǐng)域，分區分類(lèi)指明了污水資源化利用的具體路徑。

綱領(lǐng)性文件出臺意義重大

我國面臨的水時(shí)空分布不均、水資源短缺、水生態(tài)損壞和水環(huán)境污染的新老問(wèn)題，可以總結為兩大根本性水問(wèn)題――“水臟、水少”。

黨的十八大以來(lái)，各地區各部門(mén)大力推動(dòng)城鎮污水處理取得顯著(zhù)成績(jì)。與此同時(shí)，也相應開(kāi)展了污水資源化利用工作。

污水資源化利用是指污水經(jīng)無(wú)害化處理達到特定水質(zhì)標準，作為再生水替代常規水資源，用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、居民生活、生態(tài)補水、農業(yè)灌溉、回灌地下水等，以及從污水中提取其他資源和能源。與開(kāi)發(fā)新水資源相比，污水資源化具有不影響生態(tài)環(huán)境、不爭水、不筑壩、不淹地、不需要長(cháng)距離輸水、就地利用、投資省、見(jiàn)效快、成本低等顯著(zhù)優(yōu)點(diǎn)，既有利于優(yōu)化供水結構，增加水資源供給，緩解供需矛盾，又可減少水污染，保障水生態(tài)安全，對于推進(jìn)生態(tài)文明建設，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要具有重要的意義。

“污水作為第二水資源，具有水量穩定、水質(zhì)可控、就近可用等優(yōu)勢?！敝袊鴩H工程咨詢(xún)有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部原主任朱黎陽(yáng)表示，積極推進(jìn)污水資源化利用，既可緩解水供需矛盾，又可減少水污染。

國家發(fā)展改革委相關(guān)負責人表示，目前，我國污水資源化利用尚處于起步階段，發(fā)展不充分不平衡，利用量不大、利用率較低、利用水平總體不高，與建設美麗中國的要求還存在不小差距。同時(shí)，還存在標準不完善、政策不健全、技術(shù)裝備水平有待進(jìn)一步提高等問(wèn)題。

“十三五”以來(lái)，我國城鎮化率及GDP保持快速增長(cháng)，年總用水量控制在6700億立方米以?xún)?，沒(méi)有出現同步增長(cháng)，但同時(shí)相關(guān)行業(yè)報告和統計資料也顯示，2019年我國城鎮污水排放量約750億立方米，但再生水利用量不足100億立方米，再生水利用量不足城鎮污水排放量的15%，亟待加快推進(jìn)。

國家發(fā)展改革委相關(guān)負責人表示，《意見(jiàn)》的出臺與我國實(shí)際情況相符，拉開(kāi)了我國推動(dòng)污水資源化利用的序幕，污水處理上下游產(chǎn)業(yè)以及配套的環(huán)保產(chǎn)業(yè)都會(huì )做出積極的響應。

“國家在這個(gè)時(shí)期提出污水資源化，是非常關(guān)鍵之舉。水質(zhì)有了保障，城市管理也會(huì )提升一個(gè)層次，如果全國各地都把城市污水資源化利用了，城鎮生活污水處理水平將明顯提高?！敝袊こ淘涸菏客醢脖硎?，《意見(jiàn)》明確，要實(shí)施污水收集及資源化利用設施建設工程等六大重點(diǎn)工程，推進(jìn)城鎮污水管網(wǎng)全覆蓋，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮污水管網(wǎng)破損修復、老舊管網(wǎng)更新和混接錯接改造，到2025年建成若干國家高新區工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng )新試點(diǎn)工程。

同時(shí)，業(yè)內人士坦言，《意見(jiàn)》只是綱領(lǐng)性文件，未來(lái)還要做大量工作。其中，最重要的是規劃先行，在國家水資源規劃的基礎上，系統、全面、深入地編制以污水資源化為核心的國家水資源可持續循環(huán)利用規劃，更加科學(xué)、客觀(guān)地設定具體行動(dòng)目標。

瞄準三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，實(shí)施六大重點(diǎn)工程

《意見(jiàn)》提出，到2025年，全國污水收集效能顯著(zhù)提升，縣城及城市污水處理能力基本滿(mǎn)足當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，水環(huán)境敏感地區污水處理基本實(shí)現提標升級；全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區達到35%以上；工業(yè)用水重復利用、畜禽糞污和漁業(yè)養殖尾水資源化利用水平顯著(zhù)提升；污水資源化利用政策體系和市場(chǎng)機制基本建立。

“要在城鎮、工業(yè)和農業(yè)農村等領(lǐng)域系統開(kāi)展污水資源化利用，以缺水地區和水環(huán)境敏感區域為重點(diǎn)，以城鎮生活污水資源化利用為突破口，以工業(yè)利用和生態(tài)補水為主要途徑，全面推動(dòng)我國污水資源化利用實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展?！眹野l(fā)展改革委相關(guān)負責人表示，污水資源化利用的重點(diǎn)領(lǐng)域包括城鎮生活污水、工業(yè)廢水、農業(yè)農村污水等三方面。

一是加快推進(jìn)城鎮生活污水資源化利用。要求豐水地區實(shí)施差別化分區提標改造和精準治污；缺水地區特別是水質(zhì)型缺水地區優(yōu)先將達標排放水轉化為可利用的水資源就近回補自然水體，推進(jìn)區域污水資源化循環(huán)利用；資源型缺水地區以需定供、分質(zhì)用水，推廣再生水用于工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用和生態(tài)補化利用。具備條件的缺水地區對市政管網(wǎng)未覆蓋的住宅小區、學(xué)校、企事業(yè)單位的生活污水進(jìn)行達標處理后實(shí)現就近回用。高耗水行業(yè)項目具備使用再生水條件但未有效利用的，要嚴格控制新增取水許可。

二是積極推動(dòng)工業(yè)廢水資源化利用。要求開(kāi)展企業(yè)用水審計、水效對標和節水改造，推進(jìn)企業(yè)內部工業(yè)用水循環(huán)利用。推進(jìn)園區內企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水、一水多用和梯級利用。完善工業(yè)企業(yè)、園區污水處理設施建設，提高運營(yíng)管理水平。開(kāi)展工業(yè)廢水再生利用水質(zhì)監測評價(jià)和用水管理。

三是穩妥推進(jìn)農業(yè)農村污水資源化利用。要求積極探索符合農村實(shí)際、低成本的農村生活污水治理技術(shù)和模式，推廣工程和生態(tài)相結合的模塊化工藝技術(shù)，推動(dòng)農村生活污水就近就地資源化利用。推廣種養結合、以用促治方式，采用經(jīng)濟適用的肥料化、能源化處理工藝技術(shù)促進(jìn)畜禽糞污資源化利用，鼓勵漁業(yè)養殖尾水循環(huán)利用。

業(yè)內人士表示，目前我國大部分城鎮污水處理廠(chǎng)的出水水質(zhì)良好，特別是化學(xué)需氧量、氨氮和總磷等主要水質(zhì)指標能夠滿(mǎn)足或接近河道、湖泊等環(huán)境水體補水要求。

為保障重點(diǎn)領(lǐng)域污水資源化利用措施有效實(shí)施，《意見(jiàn)》還明確，實(shí)施污水收集及資源化利用設施建設工程、區域再生水循環(huán)利用工程、工業(yè)廢水循環(huán)利用工程、農業(yè)農村污水以用促治工程、污水近零排放科技創(chuàng )新試點(diǎn)工程以及綜合開(kāi)展污水資源化利用試點(diǎn)示范等重點(diǎn)工程，推進(jìn)城鎮污水管網(wǎng)全覆蓋，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮污水管網(wǎng)破損修復、老舊管網(wǎng)更新和混接錯接改造，到2025年建成若干國家高新區工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng )新試點(diǎn)工程。

形成污水資源化利用“1+N”政策體系

“污水資源化利用具有較強公益性，既需要市場(chǎng)積極參與，也需要政府規范引導?！眹野l(fā)展改革委相關(guān)負責人表示，一是健全法律標準。推進(jìn)制定節約用水條例，將再生水納入城市供水體系，推動(dòng)制定修訂地方水污染物排放標準。

二是構建政策體系。制定區域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)、典型地區再生水利用配置試點(diǎn)、工業(yè)廢水循環(huán)利用、國家高新區工業(yè)廢水近零排放科技創(chuàng )新試點(diǎn)等實(shí)施方案，形成污水資源化利用“1+N”政策體系。研究制定“十四五”城鎮生活污水處理和資源化利用規劃。研究污水資源化利用統計方法與制度。完善用水總量控制指標中非常規水源利用指標考核相關(guān)規定。完善取水許可管理制度。

三是健全價(jià)格機制。建立使用者付費制度，放開(kāi)再生水政府定價(jià)。

四是完善財政資金政策。加大中央財政資金對污水資源化利用的投入力度，支持地方政府專(zhuān)項債券用于符合條件的污水資源化利用建設項目，鼓勵地方設計多元化的財政性資金投入保障機制。

五是強化科技支撐。部署相關(guān)重點(diǎn)專(zhuān)項開(kāi)展污水資源化科技創(chuàng )新。引導組建污水資源化利用創(chuàng )新戰略聯(lián)盟。

中國水利水電科學(xué)研究院水資源所副所長(cháng)趙勇表示，污水資源化具有鮮明的公益性特征，國家應在項目融資、收費制度、財政補貼、政策機制等方面予以扶持，同時(shí)建立合理的水價(jià)機制，發(fā)揮水價(jià)杠桿的作用，并建立與不同回用目標和不同區域特點(diǎn)相適應、不同經(jīng)濟發(fā)展水平可負擔的多層次污水資源化技術(shù)供給體系，完善針對各類(lèi)回用目標水的相關(guān)標準體系。

“目前，我國污水資源化利用處于初級階段，中央財政加大支持力度會(huì )在很大程度上激發(fā)地方財政的積極性，會(huì )引導企業(yè)和社會(huì )的參與，形成共治局面?！敝袊斦茖W(xué)研究院資源環(huán)境和生態(tài)文明研究中心助理研究員覃鳳琴表示，水價(jià)是影響污水資源化利用的重要因素。目前，我國的自來(lái)水定價(jià)都很低，再生水利用還處于初級階段，定價(jià)機制不夠完善，缺少合理的收費和激勵機制，目前僅有北京、成都等城市對再生水的價(jià)格出臺了相關(guān)規定，大部分城市再生水定價(jià)還未放開(kāi)，僅設置了上限或者指導價(jià)。所以，要想調動(dòng)企業(yè)或者使用者的積極性，政府就要放開(kāi)定價(jià)，完善污水資源化利用水價(jià)政策，不斷優(yōu)化使用者付費等價(jià)格機制。

覃鳳琴表示，還可以通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式推動(dòng)污水資源化利用。政府購買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接向社會(huì )公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量承擔，并由政府根據服務(wù)的數量和質(zhì)量向社會(huì )機構或組織支付費用。該方式會(huì )產(chǎn)生以下三方面的效果。

一是激勵作用。污水資源化利用處于發(fā)展的前期，暫時(shí)還未被社會(huì )公眾熟知和認可，在這種情況下，以政府購買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)推動(dòng)，不但會(huì )保證相關(guān)企業(yè)的收益，也會(huì )激勵相關(guān)企業(yè)不斷改進(jìn)技術(shù)，提高污水資源化利用效率。二是引導有效需求。政府購買(mǎi)再生水資源，用于具有公共生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的河湖濕地生態(tài)補水，會(huì )引導有效的社會(huì )需求，擴大再生水的需求量。三是推動(dòng)綠色采購的發(fā)展。污水資源化是對資源的再利用，本質(zhì)上是“變廢為寶”，而綠色采購充分考慮環(huán)境保護、資源節約、安全健康、循環(huán)低碳等因素，優(yōu)先采購和使用有利于環(huán)境保護的原材料、產(chǎn)品和服務(wù)，完全適用再生水采購。

“目前再生水做景觀(guān)補水多，收費利用少，未來(lái)要加強有目的利用、付費利用?！鼻迦A大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍認為，相關(guān)投資和收費機制亦需完善，缺少合理的收費和激勵機制，會(huì )挫傷企業(yè)對再生水利用的積極性。

業(yè)內人士表示，缺少污水資源化利用目標確定機制，監督管理體制不完善，將導致規劃目標難達成。

對此，朱黎陽(yáng)表示，下一步應牢牢抓住水價(jià)改革窗口期，完善污水資源化利用水價(jià)政策，不斷優(yōu)化使用者付費等價(jià)格機制；按照市場(chǎng)需求放開(kāi)再生水水價(jià)，加快制定再生水用于生態(tài)補水的標準，研究修訂不同用途的污水資源化利用相關(guān)標準，提高各標準間的協(xié)同性和互補性；優(yōu)化污水資源化利用的技術(shù)、規模和布局以降低成本，形成合理比價(jià)體系；地方層面也要針對不同流域制定差別化的標準體系，探索分階段、分目標、分層次的污水資源化利用，不搞“一刀切”。