本文將回顧我國整個(gè)水環(huán)境管理政策的發(fā)展歷程，并談?wù)勎覈鷳B(tài)文明戰略背景下，水環(huán)境治理的新形勢以及未來(lái)技術(shù)發(fā)展面臨的新趨勢。

　　生態(tài)文明戰略確立以前

　　我國水環(huán)境管理的發(fā)展歷程

　　我國水環(huán)境保護法律法規的形成與發(fā)展落后歐美國家20余年。20世紀70年代以前，我國僅頒發(fā)了《工業(yè)企業(yè)設計暫行衛生標準》(1956年)和《生活飲用水衛生規程》(1959年)等技術(shù)規范，對工業(yè)和生活污染只有非強制性的約束。這種局面直到1972年才有所改變。1972年大連灣漲潮退潮黑水黑臭事故和北京官廳水庫污染事故，為中國水環(huán)境保護敲響了警鐘，此后，我國水污染防治工作的正式起步。

　　法律法規從無(wú)到有，不斷完善

　　1973年，次全國環(huán)境保護會(huì )議揭開(kāi)了中國環(huán)境保護事業(yè)的序幕，當年提出了環(huán)境影響評價(jià)、排污收費、以及“三同時(shí)”原則(要求新建、改建和擴建項目，防治污染的措施必須同主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn))，環(huán)保標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》試行實(shí)施。

　　1979年，環(huán)保領(lǐng)域的部法律《環(huán)境保護法(試行)》頒布施行，確立了國家環(huán)境保護的基本方針和政策。

　　1983年12月，國務(wù)院召開(kāi)第二次全國環(huán)境保護會(huì )議，將環(huán)境保護確立為基本國策。

　　1984年頒發(fā)《水污染防治法》，使我國水污染防治工作從此有了堅實(shí)的法制基礎，該法對水污染防治工作做了全面規定，確立了水污染防治的管理體制和基本制度，規定了污染物排放限制、排污收費、限期治理、排污申報、排污收費、法律責任以及沿用至今的水污染防治基本制度和環(huán)境標準體系。

　　1989年第三次全國環(huán)境保護會(huì )議上提出“三大環(huán)境政策”(預防為主、誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強化環(huán)境管理)和“八項管理制度”(環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度)，把不同的管理目標、不同的控制層面和不同的操作方式組成為一個(gè)比較完整的環(huán)境管理體系。這些環(huán)境管理制度一直沿用至今，被事實(shí)證明行之有效且適用于我國水污染防治。

　　1996年次修訂的《水污染防治法》實(shí)現了水污染防治工作的戰略轉移：從單純點(diǎn)源治理向面源和流域、區域綜合整治發(fā)展；從側重污染的末端治理逐步向源頭和工業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程控制發(fā)展；從濃度控制向濃度和總量控制相結合發(fā)展；從分散的點(diǎn)源治理向集中控制與分散治理相結合轉變。

　　2008年第二次修訂《水污染防治法》，著(zhù)重突出了“強化地方政府水污染防治的責任、完善水污染防治的管理制度體系、拓展了水污染防治工作的范圍、突出飲用水水源保護、強化環(huán)保部門(mén)的執法權限和對環(huán)境違法行為的處罰力度”等內容。

　　逐步施行重點(diǎn)污染物總量控制

　　對水環(huán)境管理而言，我國經(jīng)過(guò)了初期濃度控制階段，后來(lái)提出了重點(diǎn)污染物總量控制：我國總量控制制度早起源于1986年《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規定》，“逐步實(shí)行污染物總量控制制度”。但直到20世紀90年代，我國才真正將水環(huán)境容量研究成果導向污染物排放總量控制，嚴格執行的總量控制制度大幅度減少了工業(yè)水污染物的排放，對遏制近年來(lái)水環(huán)境質(zhì)量的惡化趨勢起到了極為重要的作用?！熬盼濉逼陂g，對廢水中排放的化學(xué)需氧量石油類(lèi)、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價(jià)鉻8項指標實(shí)行了排放總量控制?！笆濉?、“十一五”期間分別對化學(xué)需氧量指標進(jìn)行了總量控制。

　　為加強地方政府對水污染防治工作的領(lǐng)導，實(shí)現“十一五”水污染物總量控制目標，2006年原國家環(huán)境保護總局與全國31個(gè)省(自治區、直轄市)人民政府分別簽訂了“十一五”水污染物總量削減目標責任書(shū)；各級政府層層簽訂水污染防治目標責任書(shū)，并把責任書(shū)的完成情況納入了領(lǐng)導干部政績(jì)考核的重要內容。終，與2005年相比，2010年全國化學(xué)需氧量排放量下降12.5%，超額完成了“十一五”的總量減排目標。

　　生態(tài)文明戰略下

　　水環(huán)境治理的新形勢

　　2012年11月中共十八大提出全面建成小康社會(huì )，提出了中國夢(mèng)，建設生態(tài)文明，美麗中國。緊接著(zhù)，十八屆二中、三中、四中全會(huì )對生態(tài)文明建設作出戰略部署，使之成為我們國家的戰略。表示，良好的生態(tài)環(huán)境是中國夢(mèng)的重要內容。生態(tài)文明戰略下，水環(huán)境治理面臨著(zhù)新形勢：

　　民眾對環(huán)境質(zhì)量改善的意愿提升

　　我國在污染物總量控制方面取得的階段性成果很大程度在彌補過(guò)去的欠賬，水環(huán)境質(zhì)量從根本上改善仍然任重而道遠。隨著(zhù)生活水平的提高，近年來(lái)，民眾對環(huán)保，尤其對享受良好的環(huán)境質(zhì)量的意愿日益強烈。民眾的呼聲也在一些事件中集中釋放出來(lái)。

　　2013年2月，浙江一名企業(yè)家在微博上表示，浙江省溫州市瑞安仙降街道橡膠鞋廠(chǎng)基地的工業(yè)污染非常嚴重，污水直接排入河流，旁邊居民癌癥患者人數高得離譜，如果環(huán)保局長(cháng)敢在這河里游泳20分鐘就拿出20萬(wàn)。在微博下方還附有一張照片，漂浮在水上的幾盞紅色大燈籠特別顯眼，而在河面上漂浮著(zhù)的不少白色不明垃圾占據了整個(gè)河道。在靠近河邊的墻角處，還有幾攤明顯的白色液體流過(guò)的痕跡。此事件曝光后引發(fā)多地民眾邀請環(huán)保局長(cháng)下河游泳，民眾的熱諷讓“環(huán)保局長(cháng)下河游泳”成為熱門(mén)語(yǔ)句。

　　新環(huán)保法實(shí)施，環(huán)保執法能力大幅提升

　　環(huán)保執法力薄弱，成為污染長(cháng)期得不到治理的重要原因所在。從中國行政體系的現實(shí)狀況來(lái)看，環(huán)保官員在各級主政者前話(huà)語(yǔ)權太弱。廣受熱議的《穹頂之下》中也談到環(huán)保執法的問(wèn)題，環(huán)保執法“牙齒”不夠硬，所以環(huán)保官員“不敢張嘴，怕別人看到嘴里沒(méi)有牙齒”。

　　2015年1月1日，被稱(chēng)為“史上嚴”、“長(cháng)了牙齒”的新環(huán)保法正式實(shí)施，這是1989年我國公布實(shí)施《中華人民共和國環(huán)保法》后的修訂。其體現出六大亮點(diǎn)：立法理念創(chuàng )新，技術(shù)手段加強，監管模式轉型，監管手段強硬，鼓勵公眾參與，法律責任嚴厲。新環(huán)保法的實(shí)施逐步使地方政府落實(shí)環(huán)保責任，使企業(yè)守法成為新常態(tài)。
 
　　“水十條”發(fā)布，進(jìn)入水環(huán)境質(zhì)量目標管理階段
 
　　回顧歷史可以看到，我國水環(huán)境管理是從初級到逐漸完善的一個(gè)發(fā)展歷程，經(jīng)過(guò)初期的濃度控制階段，到后來(lái)的重點(diǎn)污染物的總量控制階段，下一個(gè)階段，我國要走向是水環(huán)境質(zhì)量目標管理。
 
　　2015年4月16日，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動(dòng)計劃》(簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”)，共涉及到35個(gè)方面、238項具體措施?！八畻l”作為頂層設計，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提出全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善的主要指標：到2020年，長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類(lèi))比例達到70%左右。到2030年，全國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類(lèi)比例總體為95%左右。
 
　　PPP模式將開(kāi)啟水環(huán)境綜合治理的熱潮
 
　　2002年12月，建設部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了以推廣特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革序幕。此后，民間資本、外資等各種社會(huì )資本進(jìn)入到供水、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，環(huán)保產(chǎn)業(yè)中以污水處理BOT項目為代表的水務(wù)板塊迎來(lái)發(fā)展的黃金十年。
 
　　隨著(zhù)傳統水務(wù)BOT項目的減少，在前一個(gè)黃金十年背景下發(fā)展起來(lái)的環(huán)保企業(yè)急于找到新的出路。一方面，“水十條”提出的水環(huán)境綜合治理任務(wù)，多為長(cháng)期、復雜且資金需求量大的系統工程，在中央政府及各級政府投入有限的前提下，積極引導社會(huì )資本顯得尤為迫切。另一方面，傳統的水污染防治項目主要是污水處理項目，較少涉及公益性質(zhì)較強的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善項目，以及水域周邊土地開(kāi)發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng )造能力較強的配套項目資源。這些為PPP模式的提出創(chuàng )造了條件。
 
　　2015年4月27日，財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)，部署在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放?！秾?shí)施意見(jiàn)》緊隨“水十條”的落地而出臺，表明了政策層明確吸引社會(huì )資本的思路。水環(huán)境綜合治理的PPP項目，可以通過(guò)打包實(shí)施項目有效整合，提升整體收益能力，擴展外部效益。隨著(zhù)PPP模式實(shí)踐的推進(jìn)，政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的融資難問(wèn)題有望得到緩解，而有資本、技術(shù)、資源整合能力等優(yōu)勢的環(huán)保企業(yè)將獲得更多機會(huì )?？梢灶A見(jiàn)，在PPP的推動(dòng)下，水環(huán)境綜合治理將成為新一輪環(huán)保熱潮。
 
　　未來(lái)展望
 
　　縱觀(guān)我國整個(gè)水環(huán)境管理的歷程，政策法規日趨嚴厲，而不容忽視的是，環(huán)保政策標準與經(jīng)濟及科技的發(fā)展密切相關(guān)。一方面，在經(jīng)濟水平日益提升的今天，我們擁有更強的經(jīng)濟實(shí)力去改善環(huán)境；另一方面，隨著(zhù)科技水平的提升，我們也能以更好的技術(shù)和更低的代價(jià)去解決過(guò)去解決不了的問(wèn)題。我國從1996年劃定三河三湖六個(gè)重點(diǎn)流域開(kāi)始，每五年要制定重點(diǎn)流域水污染防治規劃?！笆晃濉逼陂g開(kāi)始實(shí)施水體污染控制與治理科技重大水專(zhuān)項，即常稱(chēng)的“水專(zhuān)項”?！八畬?zhuān)項”每個(gè)階段關(guān)注的技術(shù)點(diǎn)不一樣，“十一五”著(zhù)重研發(fā)減排技術(shù)，“十二五”側重減負修復技術(shù)集成，“十三五”走向流域綜合調控?！八畬?zhuān)項”是問(wèn)題和目標導向，是一項科技和民生工程，做研究同時(shí)支撐國家的水環(huán)境治理和管理。從“水專(zhuān)項”可以大致了解我國在水環(huán)境治理方面需要做哪些事情，其也為“水十條”的制定提供了堅實(shí)的科技支撐。而長(cháng)久來(lái)看，我們技術(shù)發(fā)展必然會(huì )面臨這樣的趨勢：
 
　　標準提升的趨勢帶來(lái)技術(shù)要求的提升
 
　　如前文所述，當前我國剛進(jìn)入水環(huán)境質(zhì)量目標管理階段，雖然我國城市污水處理率已達到90%以上，但是河道還是黑臭，民眾疑惑“達標了為何水還是那么差”，所以才有了公眾要求“環(huán)保局長(cháng)下河游泳”的聲音。這里的重要問(wèn)題在于目前我國污水排放標準與地表水標準不接軌，鴻溝仍存在。例如，現行污水處理廠(chǎng)一級A標準中COD允許排放濃度高標準為50毫克/升，而《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》中Ⅳ類(lèi)水COD標準限值為30毫克/升，意味著(zhù)即使是干凈的河流湖泊，如果水體自?xún)裟芰Σ?，仍?huì )導致河流和湖泊向Ⅴ類(lèi)或劣Ⅴ類(lèi)水體轉變。
 
　　我國污水處理一級A標準的推行尚且費時(shí)費力，但面對水環(huán)境質(zhì)量目標管理的壓力，污水處理高標準是未來(lái)的發(fā)展趨勢，污水處理技術(shù)的要求將進(jìn)一步提升。
 
　　污水處理理念向資源能源回收轉變
 
　　活性污泥法已經(jīng)走過(guò)百年歷程，各個(gè)國家此時(shí)都在考慮下一步的處理技術(shù)發(fā)展方向。美國認為現有技術(shù)體系無(wú)法支撐污水處理行業(yè)創(chuàng )新和變革，針對現狀，美國主要涉水機構向美國國會(huì )提交了從技術(shù)創(chuàng )新、法律修訂到行動(dòng)路線(xiàn)圖的一系列議案。歐洲在污水處理里提出了“NEWs”污水處理工藝——污水處理今后應該成為水資源的中心(Water)、能源的中心(Energy)和營(yíng)養物的中心(Nutrient)。
 
　　中國目前仍在沿襲國外六七十年代的工藝路線(xiàn)，用高能耗換取高水質(zhì)，資源回收幾近空白，并且忽視環(huán)境友好。面對這種情況，中國污水處理概念廠(chǎng)專(zhuān)家委員會(huì )的專(zhuān)家們一起提出了“建設中國城市污水處理概念廠(chǎng)”的命題，追求：水質(zhì)可持續、能源回收、資源循環(huán)、環(huán)境友好。
 
　　本世紀初有兩個(gè)重大的水處理的發(fā)現——厭氧氨氧化和好氧顆粒污泥，為污水處理的進(jìn)一步發(fā)展提供了無(wú)限的可能。厭氧氨氧化顛覆了傳統脫氮過(guò)程理論，可以減少能耗和碳源消耗，為將污水處理從耗能變成產(chǎn)能的過(guò)程提供了可能性；而具有易沉降、高生物量?jì)?yōu)勢的好氧顆粒污泥，工程化后有效減少污水廠(chǎng)占地。而這兩項技術(shù)被概念廠(chǎng)專(zhuān)家看做邁向目標的過(guò)渡技術(shù)。未來(lái)污水處理追求的目標應該是資源的全回收、全利用。