2015年，我國以試點(diǎn)的方式正式啟動(dòng)全國性的海綿城市建設。
　　
　　2015年4月，在由財政部、住建部、水利部聯(lián)合開(kāi)展的批海綿城市建設試點(diǎn)評審中，根據競爭性評審得分，濟南、武漢、廈門(mén)、鶴壁等排名在前的16座城市終勝出，進(jìn)入2015年海綿城市建設試點(diǎn)范圍，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設。

　　
　　一年之后，同樣在4月，在經(jīng)過(guò)嚴格的競爭性評審之后，第二批海綿城市建設試點(diǎn)城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。至此，全國已有30座城市開(kāi)展海綿城市建設國家試點(diǎn)。國家先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設試點(diǎn)，重點(diǎn)是要解決城市建設中的水環(huán)境、水生態(tài)和內澇問(wèn)題。但是，目前效果還不能令人滿(mǎn)意。
　　
　　據公開(kāi)資料，批試點(diǎn)的16個(gè)海綿城市中有10個(gè)發(fā)生內澇；第二批試點(diǎn)的14個(gè)海綿城市中有9個(gè)發(fā)生內澇?？傮w計算，目前已納入試點(diǎn)的30個(gè)城市中，共有19個(gè)城市發(fā)生內澇，占比63%。這其中包括北京、天津、重慶等直轄市，還包括福州、武漢、濟南、南寧等多個(gè)省會(huì )城市。
　　
　　海綿城市已經(jīng)試點(diǎn)一年，為什么在防治內澇方面仍沒(méi)有見(jiàn)到成效？
　　
　　16城探路
　　
　　無(wú)處安放的雨水只得奔騰成河，反轉的水文特征則引發(fā)更大范圍的城市生態(tài)惡化，這些都開(kāi)始倒逼城市規劃、建設、管理理念和方式的革新。2015年，我國正式啟動(dòng)全國性的海綿城市建設?！蛾P(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》提出將70%的降雨就地消納和利用的建設目標，圍繞這一目標設定的時(shí)間表是，到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求，2030年80%以上的面積達到目標要求。
　　
　　這也是中央對試點(diǎn)城市考核的主要指標。但在實(shí)際建設中，不少城市自我加碼，提出了更高的徑流總量控制率目標。2015年，上述指導意見(jiàn)甫一發(fā)布，山東就提出全省徑流總量控制率75%的目標，同時(shí)，到2020年城市建成區25%的面積達到目標要求，兩項關(guān)鍵指標均高于全國設定值。據此，濟南在申報海綿城市試點(diǎn)時(shí)，提出了試點(diǎn)區域年徑流總量目標控制率不低于75%的目標。
　　
　　據公開(kāi)資料，圍繞透水鋪裝、下凹式綠地、雨水收集利用設施、屋頂綠化等措施，各試點(diǎn)城市的建設項目推進(jìn)順利。其中，濟南的建設項目共43個(gè)大項、124個(gè)小項，大項目開(kāi)工率已達79%，投資完成率為42%，建設進(jìn)度排在全國前列。另一方面，試點(diǎn)城市必須總結出一套可推廣的經(jīng)驗，這方面也初見(jiàn)成效。住建部副部長(cháng)陸克華表示，首批16座試點(diǎn)城市計劃3年內投資865億元，建設面積450多平方公里，在此基礎上推出一批可復制、可推廣的經(jīng)驗和模式。
　　
　　但海綿城市作為一種新理念，無(wú)論地方還是中央，目前都在摸著(zhù)石頭過(guò)河。多位受訪(fǎng)者表示，中央頂層設計對一些考核指標的界定不甚清晰，如試點(diǎn)區域建成區與非建成區如何考核，PPP模式比例也是試點(diǎn)近一年后才確定。在實(shí)際操作層面，基礎研究的薄弱、專(zhuān)業(yè)人才的短缺以及施工企業(yè)分布不均等，都可能成為海綿城市建設的短板。
　　
　　海綿城市建設難在哪？
　　
　　然而，就在2016年夏天，一些作為“海綿城市”的試點(diǎn)城市，花費上百億的資金建設上百個(gè)海綿化項目，但并沒(méi)有產(chǎn)生預想中的效果，依然難逃“雨澇”的困境。
　　
　　海綿城市建設難在哪里？“我們把大江大河全部裹上水泥，用無(wú)度的水利工程來(lái)試圖防范水患。但水患越來(lái)越嚴重，裹住了大自然的那雙腳，江河自己不能調節雨澇。許多城市或是靠埋排水管道，或是靠疏通和改造下水道來(lái)解決城市內澇問(wèn)題，結果是治標不治本?！北本┐髮W(xué)建筑與景觀(guān)設計學(xué)院院長(cháng)俞孔堅教授說(shuō)。
　　
　　俞孔堅認為，海綿城市實(shí)際是個(gè)綜合性的平臺，是以自然積存、自然滲透、自然凈化為特征，以構建跨尺度水生態(tài)基礎設施為核心，通過(guò)區域性的城市防洪體系的構建、生物多樣性的保護和棲息地的恢復、文化遺產(chǎn)的保護、綠色出行網(wǎng)絡(luò )構建等，終綜合解決洪澇、干旱、擁堵等一系列“城市病”。
　　
　　但同時(shí)，俞孔堅也認為海綿城市的建設并不是一蹴而就的，當前還有一些問(wèn)題制約著(zhù)海綿城市的建設和發(fā)展。俞孔堅列舉了其中存在的主要問(wèn)題：一是理解不到位，將海綿城市混同于LID（低影響開(kāi)發(fā)），而沒(méi)有從區域、城市和街區多個(gè)尺度系統去解決問(wèn)題，丟了西瓜撿芝麻。二是部門(mén)隔閡。有些城市的部門(mén)觀(guān)念陳舊，怕淹了自家的一畝三分地，“小腳園林”價(jià)值觀(guān)根深蒂固，阻礙海綿建設工程。三是被商家錯誤引導，以為鋪滲透地磚和管道及修建蓄水罐就可以代表海綿城市。四是投資渠道不暢，只熱衷爭取國家補助，沒(méi)意識到這是每個(gè)城市自己的義務(wù)。五是誤以為建設成本很高，社會(huì )投資商夸大工程造價(jià)，ppp模式不健全。六是資本主導，技術(shù)落后，國有大公司壟斷工程，技術(shù)支持缺乏。
　　
　　后期難維護
　　
　　此外，海綿城市建設是理念、運營(yíng)、管理、維護于一體，維護環(huán)節持續漫長(cháng)。首批試點(diǎn)建成項目中，除管線(xiàn)、管網(wǎng)作為資產(chǎn)可交由運營(yíng)方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項目建成后，運營(yíng)維護環(huán)節普遍存在缺失。
　　
　　“從商業(yè)邏輯上，此類(lèi)公益應由政府付費，但長(cháng)期依靠政府埋單不可持續?！眹邑斦縋PP研究院副院長(cháng)滿(mǎn)莉說(shuō)。因此，國家鼓勵首批試點(diǎn)采用PPP模式（一類(lèi)公私合作模式），對PPP項目私人資本占比超過(guò)一定比例額外獎勵10%。中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數據顯示，目前首批試點(diǎn)項目已有60%—80%采用該模式。但主要處于規劃推廣及招投標的階段，落地項目寥寥，這是首批試點(diǎn)普遍遭遇的難題。
　　
　　“社會(huì )資本觀(guān)望多，進(jìn)入少?！敝袊鳳PP研究院副院長(cháng)滿(mǎn)莉認為，主要因為海綿城市的多目標、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大?！捌毡樵圏c(diǎn)將PPP視為單一融資功能，以追求農發(fā)行、國開(kāi)行等政策性銀行低息貸款為目的，項目識別時(shí)，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒(méi)有完全遵照應有的‘公開(kāi)、公平、公正’程序評定?！?br style="background: rgb(255, 255, 255); color: rgb(51, 51, 51); font-family: " microsoft="" font-size:="" white-space:=""/>　　
　　對此，滿(mǎn)莉建議建立獎勵補償制度和按效付費機制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應的費用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設地下雨水收集利用系統的建筑與小區使用雨水資源時(shí)，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項目經(jīng)營(yíng)者雨水特許經(jīng)營(yíng)制度，按市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)雨水，從而實(shí)現后期的海綿城市工程運營(yíng)維護和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設項目由純公益性向準經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性過(guò)渡。
　　
　　應回歸問(wèn)題導向
　　
　　基于此，清華同衡規劃設計研究院技術(shù)創(chuàng )新中心副主任、生態(tài)城市研究所所長(cháng)鄒濤稱(chēng)，正在研發(fā)氣候變化數據的提取工具，我國的城市規劃應更多關(guān)注極端氣候事件的增多趨勢，將“小概率事件”納入研究范疇。
　　
　　這也是《城市適應氣候變化行動(dòng)方案》的思路。這份由國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合出臺的文件提出，要在城市相關(guān)規劃中充分考慮氣候變化因素。海綿城市總體方法具有整體系統觀(guān)，但鄒濤發(fā)現，在具體應用環(huán)節，其設計建設過(guò)程中，更多強調的是解決小尺度的大概率事件。如在地塊尺度上廣泛應用的“年徑流總量控制率”，其強調解決的是地塊層面遇到大概率降水事件時(shí)“不出問(wèn)題”，但卻不能說(shuō)明如何應對極端降水這類(lèi)小概率事件。
　　
　　“海綿城市建設若從微觀(guān)層面出發(fā)，就是一種缺憾。因此我建議，要回歸‘流域管理’概念，這是一個(gè)結合城市功能的系統綜合的概念，不是單純水利部門(mén)層面的概念?！编u濤建議。具體來(lái)說(shuō)，要從區域大尺度層面，系統性地探討和梳理城市地表水、下墊面的各種信息，從整體上梳理大概率事件和小概率事件的管理目標和應對措施，在實(shí)現水土資源的保護和利用的同時(shí)，實(shí)現城市應對極端氣候事件的綜合能力，使未來(lái)的城市能夠更具“韌性”，能夠“游刃有余”地應對和化解未來(lái)極端氣候事件帶來(lái)的各類(lèi)災害和風(fēng)險。
　　
　　除了缺少流域和城市尺度的控制性骨干措施建設，現有的試點(diǎn)工作同時(shí)存在建設呈現過(guò)度工程化、盲從化、雷同化和景觀(guān)化的問(wèn)題?！昂＞d城市已經(jīng)成了目標導向，而不是問(wèn)題導向，這是很遺憾的事?！编u濤希望，參與海綿城市建設的團隊，將解決問(wèn)題擺在位，這樣才能真正做到建成海綿城市。
　　
　?。▍⒖假Y料：民生周刊、南方周末、中國環(huán)境報、21世紀經(jīng)濟報道、中國經(jīng)濟周刊）